О развитии правового нигилизма в результате введения нового Лесного кодекса РФ

10 января 2009 года | Россия

Наблюдающийся в настоящее время упадок российского лесного сектора является результатом совместного действия нового лесного законодательства, мирового экономического кризиса, истощения лесов и некоторых других причин.

Если же говорить об основном результате собственно введения нового Лесного кодекса, условно исключив воздействие всех остальных неблагоприятных событий и тенденций, то им стал резкий рост правового нигилизма - пренебрежительного отношения к требованиям законов и правил. Следует особо отметить, что правовой нигилизм в лесном секторе характерен для всех участников лесных отношений - органов государственной власти, лесопромышленников, населения и т.д., но в первую очередь этим недугом страдают именно органы государственной власти, отвечающие за введение в действие нового лесного законодательства.

Правовой нигилизм не является чем-то новым ни для России в целом, ни для отдельно взятого лесного сектора; его суть наилучшим образом характеризует известная фраза "строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения". Новыми являются масштабы этого явления в лесной отрасли.

С введением нового лесного законодательства некоторые важные виды хозяйственной деятельности (например, заготовка новогодних елок, коммерческая заготовка грибов, ягод и прочих пищевых ресурсов леса, лесное семеноводство и другие) почти целиком оказались вне правового поля - и, тем не менее, продолжали осуществляться в тех же масштабах, что и ранее. Некоторые явные требования и принципы законодательства (например, обязательность принятия решения о приведении договора аренды в соответствие с новым Лесным кодексом в течение 30 дней с даты подачи заявления, недопустимость изменения в одностороннем порядке ранее установленных объемов лесопользования и размеров арендной платы, недопустимость использования лесов органами государственной власти, отнесение лесов на особо охраняемых природных территориях к защитным, недопустимость сплошных рубок здоровых насаждений в защитных лесах, и т.д.) массово и повсеместно игнорируются.

Декларативные же нормы российских законов и установленные ими права граждан (например, конституционное право на благоприятную окружающую среду, установленные Лесным кодексом принципы сохранения биологического разнообразия лесов, участия граждан в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса, сохранения средообразующих и иных полезных функций лесов и т.д.), органами государственной власти, отвечающими за леса, как правило, вообще не принимаются в расчет.

Главной причиной резкого роста правового нигилизма в лесном секторе является низкое качество нового российского лесного законодательства - как Лесного кодекса, так и новых нормативно-правовых актов лесного хозяйства, принятых в соответствии с новым кодексом. Многочисленные ошибки, противоречия и невыполнимые положения нового лесного законодательства часто просто вынуждают как органы управления лесами, так и лесопользователей и граждан нарушать требования законов и правил. Если правила невыполнимы или требования правил противоестественны - чаще всего такие правила на практике не работают, сколь бы жестким ни было наказание за их невыполнение. Вот лишь несколько примеров таких невыполнимых или противоестественных положений нового лесного законодательства.

В соответствии со ст. 34 Лесного кодекса и с Правилами заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов (Утверждены приказом МПР от 10.04.2007 № 84), заготовка грибов и ягод не для собственных нужд (например, для продажи на рынках или для сдачи на пунктах приема) представляет собой предпринимательскую деятельность, которая должна осуществляться только на основании договора аренды лесного участка (на срок не менее 10 лет).

Это подразумевает, в свою очередь, регистрацию юридического лица, заключение договора, составление проекта освоения лесов, подачу ежегодных лесных деклараций и отчетов об использовании лесов, обеспечение противопожарного обустройства лесов, лесовосстановления, ухода за лесами, и т.д. На практике выполнение этих требований невозможно. Граждане, собирающие грибы и ягоды не для собственных нужд (по приблизительной оценке таких граждан в России около четырехсот тысяч человек), чаще всего просто не знают об этих требованиях законодательства, а если и знают - то игнорируют их. Работники органов управления лесами, понимая абсурдность этих требований, обычно даже не пытаются добиться их соблюдения.

В соответствии с Правилами заготовки древесины (утверждены приказом МПР от 16 июля 2007 г. № 184), "рубка лесных насаждений, хранение и вывоз древесины с каждой лесосеки осуществляется в течение 12 месяцев с даты подачи лесной декларации, в которой предусматривается рубка лесных насаждений на данной лесосеке". В соответствии с Порядком заполнения и подачи лесной декларации (утвержден приказом МПР от 2 апреля 2007 г. № 74), "лесная декларация подается ежегодно ... за один месяц до начала декларируемого календарного года". Возможность подачи дополнительной лесной декларации в течение года не предусматривается. Таким образом, получается, что в декабре каждого года - через 12 месяцев после подачи лесной декларации на этот год - арендатор теряет правовую основу для осуществления рубок, хранения и вывоза древесины с лесосек. Очевидно, что это положение абсурдно и невыполнимо. Арендаторов, успевших переоформить договора аренды и подать лесные декларации в 2007 году, мало (не более 5% от их общего количества), поэтому пока это положение затрагивает немногих - но пока нет информации о том, чтобы ему вообще хоть кто-нибудь следовал.

В соответствии с приложением 1 к Правилам лесовосстановления (утверждены приказом МПР от 16 июля 2007 № 183), для лесовосстановления в таежной зоне предписывается использовать посадочный материал ели в возрасте не менее трех или четырех лет (в зависимости от лесного района). В России в настоящее время все большее распространение получает выращивание сеянцев с закрытой корневой системой, выращиваемых в тепличных комплексах в специальных контейнерах. Возраст этих сеянцев составляет обычно один год, реже два. Таким образом, лесопользователи-арендаторы и лесохозяйственные организации, использующие наиболее прогрессивные и современные технологии лесовосстановления с использованием сеянцев с закрытой корневой системой, автоматически становятся нарушителями требований Правил лесовосстановления. Тем не менее, в 2008 году однолетние и двухлетние сеянцы с закрытой корневой системой использовались для лесовосстановления в тех же объемах, что и ранее, несмотря на данное абсурдное ограничение.

В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса, в число полномочий в области лесных отношений, переданных органам власти субъектов Российской Федерации, не входит лесное семеноводство (это специально оговорено). В соответствии со ст. 65 Лесного кодекса, лесное семеноводство включает в себя мероприятия по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян лесных растений. Буквально это означает, что органы управления лесами в субъектах Российской Федерации не имеют полномочий для того, чтобы организовывать или осуществлять заготовку, обработку, хранение, реализацию, транспортировку и использование семян лесных растений - а без этого невозможно закладывать и поддерживать лесные питомники или производить лесовосстановление посевом. Федеральное агентство лесного хозяйства просто не имеет подразделений, способных обеспечить все лесохозяйственные организации районированными семенами в размере потребности. Очевидно, что буквальное соблюдение статей 65 и 83 Лесного кодекса привело бы к параличу лесокультурной деятельности практически по всей стране. Однако, этого не случилось - потому что никто и не думает соблюдать буквально это абсурдное положение.

В соответствии со статьями 32 и 33 Лесного кодекса Российской Федерации (последняя - в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 143-ФЗ), заготовка новогодних елок и других деревьев для новогодних праздников должна осуществляться исключительно на основании договоров аренды лесных участков. Эта норма введена только в июле 2008 года, поэтому практически нигде не были заключены договора аренды лесных участков с целью заготовки недревесных лесных ресурсов, к которым новый кодекс относит хвойные деревья для новогодних праздников. Таким образом, к декабрю 2008 года практически ни в одном регионе России не была обеспечена возможность заготовки новогодних елок и других хвойных деревьев в том порядке, к котором это предписывается Лесным кодексом. Тем не менее, практически повсеместно были "изобретены" какие-либо обходные пути для заготовки новогодних елок в обход этого требования Лесного кодекса - через заключение договоров купли-продажи, договоров на охрану, защиту и воспроизводство лесов, через оформление заготовки новогодних елок как очистки лесосек, и т.д.

Это лишь примеры абсурдных требований нового лесного законодательства, служащих причинами разнообразных нарушений. Таких примеров можно было бы привести не одну сотню. Это имело бы смысл сделать, если бы была надежда на то, что со стороны органов власти будут предприняты необходимые шаги, направленные на исправление выявленных ошибок. Пока такой надежды нет: информация об ошибках и абсурдных положениях нового лесного законодательства, направляемая в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (прежде всего - в Федеральное агентство лесного хозяйства), исчезает там, как в черной дыре. Многие ошибки новых нормативно-правовых актов лесного хозяйства были замечены еще на стадии их подготовки, и, тем не менее, так и не были исправлены.

Некоторая надежда на исправление хотя бы наиболее вопиющих ошибок в новом лесном законодательстве (на уровне нормативно-правовых актов) была связана с передачей лесов в ведение Министерства сельского хозяйства, а также с передачей полномочий по утверждению части нормативно-правовых актов от Правительства РФ тому же Минсельхозу. Признавать чужие ошибки часто бывает проще, чем признавать свои - именно из-за этого был некоторый шанс, что Минсельхоз сможет оперативно исправить некоторые "ляпы" в новых нормативно-правовых актах, утвержденных ранее приказами Министерства природных ресурсов. Однако, со времени передачи лесов в ведение Минсельхоза прошло больше полугода - и пока ни одной ошибки в новых нормативно-правовых актах лесного хозяйства не было исправлено. Известно, что Минсельхоз уже приступил к разработке новых версий некоторых нормативно-правовых актов, но разработка эта ведется в основном теми же людьми и в том же закрытом режиме, что и раньше, и потому, скорее всего, приведет к такому же плачевному результату.

Необходимо отметить, что до недавнего времени многие нормы нового лесного законодательства в связи с особенностями переходного периода действовали не полностью, или вообще не действовали. Переходный период закончился 1 января 2009 года - именно к этой дате должны были быть приведены в соответствие с новым лесным кодексом все ранее действовавшие договора аренды лесных участков и договора безвозмездного пользования лесными участками, а также вся лесная плановая документация. С начала 2009 года новое лесное законодательство должно вступить в силу в полной мере. Как показывает опыт последних двух лет, вступление в силу новых правил обычно выявляет значительное количество новых ошибок и противоречий, в том числе незамеченных или не оцененных должным образом на этапе их разработки. Теперь, когда новое лесное законодательство будет действовать в полной мере, выполнять его требования будет еще сложнее, чем раньше - то есть стимулов к тому, чтобы искать не столько пути соблюдения новых законов и правил, сколько пути их "обхождения", будет еще больше. Соответственно, в ближайшее время правовой нигилизм в лесном секторе России неизбежно будет расти и укрепляться.

В мире пока не изобретено простых и быстрых способов искоренения правового нигилизма. Пренебрежительное отношение к законам формируется легко и быстро, а вот обратный процесс - долог и труден. Пока можно предположить, что на искоренение правового нигилизма, связанного с введением нового лесного законодательства в 2007-2008 г.г., потребуется как минимум несколько десятилетий. Таким образом, тем, кто сейчас только начинает свою работу в лесной отрасли или учебу по лесной специальности, скорее всего, предстоит бороться с последствиями введения нового Лесного кодекса практически до конца своей активной трудовой деятельности.

— Источник цитирования