Опубликована аналитическая записка Счетной палаты РФ об эфективности лесоуправления

В бюллетене Счетной палаты Российской Федерации №9 (117) за 2007 год опубликована аналитическая записка аудитора М.В. Одинцова "Эффективность государственного управления лесными ресурсами Российской Федерации в 2004-2006 годах". Лесной форум Гринпис России приводит выводы и предложения, содержащиеся в этой аналитической записке.

"Выводы

1. Ежегодный потенциал подлежащих вырубке и возобновляемых лесных ресурсов в объеме 526 млн куб. м в случае его полного освоения может обеспечить поступление платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации в объеме 29,7 млрд рублей, из них в федеральный бюджет - 18,7 млрд рублей. Однако на протяжении длительного периода указанный потенциал использовался лишь на 22%, в результате чего расходы федерального бюджета на охрану и воспроизводство лесных ресурсов превышали объем доходов от их использования.

2. За последние 2 года после восстановления единой федеральной системы управления лесами было обеспечено улучшение состояния лесного фонда, и наметилась тенденция повышения объема платежей за пользование лесным фондом, что позволило компенсировать расходы на охрану и воспроизводство лесов.

3. Изменения, внесенные в законодательную базу Федеральным законом от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ в части передачи от Рослесхоза функций государственной лесной охраны Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и полномочий по тушению лесных пожаров субъектам Российской Федерации, во многом дестабилизировали функционирование системы охраны лесов, в результате чего в 2005 году ущерб от нарушений лесного законодательства и потери финансовых и лесных ресурсов при лесных пожарах составили 25,4 млрд рублей, в 2006 году - 28 млрд рублей.

4. Незаконный оборот древесины приобрел угрожающие масштабы, однако проследить движение леса и определить стоимостные, количественные и качественные оценки от его вырубки, заготовки и транспортировки до таможенного оформления и вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации не представляется возможным в силу отсутствия координации действий между контролирующими органами. Необработанный лес фактически бесконтрольно отправляется за рубеж.

Отсутствие контроля и должной законодательной базы порождает нарушения на всех этапах движения лесоматериалов - от неуплаты или неполной уплаты лесных податей, налога на добавленную стоимость, других налогов, до сокрытия валютной выручки.

5. Новый Лесной кодекс, введеннный в действие с 1 января 2007 года, вносит новое для российской практики распределение функций государственного управления, главный принцип которого - передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации большинства полномочий и прав в области лесных отношений. В основу государственного управления заложены новые организационные и экономические механизмы ведения лесного хозяйства: планирование, регламентирование, нормирование, инвентаризация, учет и контроль.

Однако Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год", а также проект федерального закона о федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года не учитывают финансирование дополнительных расходов за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий, переданных субъектам Российской Федерации, связанных с реализацией положений нового Лесного кодекса, прогнозируемых в объеме: в 2007 году - 22,3 млрд рублей, в 2008 году - 10,8 млрд рублей, в 2009 году - 11,3 млрд рублей, в 2010 году - 11,8 млрд рублей. Это может дестабилизировать деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, повлечь нарушения законодательства и приостановить осуществление лесопользования, воспроизводства и охраны лесов.

6. Правительством Российской Федерации не обеспечено регулирование платежей за пользование лесным фондом, направленное на повышение объема платежей в бюджет Российской Федерации. Ставки лесных податей устанавливаются без учета фактической рыночной стоимости права пользования участками лесного фонда. Доля лесных податей в цене круглого леса в России составляет менее 4%, тогда как в странах Западной Европы, Канаде и США - от 40 до 60 процентов.

7. В Лесном и Бюджетном кодексах Российской Федерации не в полной мере отражена финансовая составляющая платежей за пользование лесным фондом: исключены платежи, взимаемые при переводе лесных земель в нелесные и земель лесного фонда в земли других категорий, которые ежегодно поступали в федеральный бюджет в объеме 3,4 млрд рублей. В существенной корректировке нуждается порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений на сруб, поскольку он может повлечь недополучение ежегодных платежей за пользование лесным фондом в консолидированный бюджет в объеме более 3,8 млрд рублей, из них в федеральный бюджет - 1 млрд рублей.

8. Порядок размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной продажей лесных насаждений для заготовки древесины, предусматривающий заключение договора, содержащего элементы государственного контракта на выполнение работ, и договора купли-продажи лесных насаждений, установленный статьей 19 нового Лесного кодекса, не соответствует требованиям статьи 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации в том, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, при этом все государственные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств.

9. В новом Лесном кодексе, других федеральных законах и подзаконных актах не определена принадлежность лесных участков, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, к категории "земли лесного фонда", что являлось бы основанием отнесения их к объектам федеральной собственности в соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2001 года №101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю". В государственном земельном кадастре указанные участки числятся как "земли сельскохозяйственного назначения", а в правоустанавливающих документах на зарегистрированные земельные участки как "земли лесного фонда". Одновременно с этим часть лесных участков, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, вообще не зарегистрирована. Указанное противоречие препятствует осуществлению целевого финансирования за счет субвенций из федерального бюджета, выделенных на осуществление полномочий субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению этими лесными участками, переданными им в соответствии с порядком, установленным статьей 83 нового Лесного кодекса.

10. Деятельность лесопромышленного комплекса в силу низкой степени развития производств по глубокой переработке древесины не отвечает экономическим интересам государства как собственника лесного фонда: объем поступления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации составляет всего 13250 млн рублей, удельный вес убыточных предприятий в лесозаготовительной подотрасли составляет 56% от общего количества, в деревообрабатывающей - 45%, в целлюлозно-бумажной - 32 процента.

Доля необработанной древесины в структуре российского экспорта составляет около 40% и имеет тенденцию значительного роста.

Причинами малоэффективной деятельности лесопромышленного комплекса являются: технологическая и экономическая разобщенность лесохозяйственных, заготовительных и перерабатывающих предприятий, крайняя изношенность основных производственных фондов, отсутствие необходимых инвестиций, отсутствие национальной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Правительством Российской Федерации в 2005 году принято решение о разработке федеральной целевой программы "Развитие мощностей по глубокой переработке древесины и освоению лесных массивов на период до 2015 года", однако до настоящего времени программа не утверждена.

11. В результате предпринятых во II полугодии 2006 года Правительством Российской Федерации мер по регулированию ставок таможенных пошлин наметились положительные изменения структуры экспорта лесоматериалов в части уменьшения на 3% доли круглых лесоматериалов за счет увеличения доли пиломатериалов, однако политика, направленная лишь на регулирование таможенных платежей без учета фактической рыночной стоимости права пользования участками лесного фонда, не обеспечит повышения доходности использования лесного фонда в объеме, соответствующем наличию лесосырьевого потенциала страны.

12. Примером осуществления низкоэффективной государственной политики в отношении государственного управления в области лесных отношений является пилотный проект по устойчивому лесопользованию, финансируемый за счет средств займа №4552-RU МБРР в объеме 60 млн. долл. США и из федерального бюджета в объеме 43 млн долл. США (расчетно), в соответствии с соглашением от 30 марта 2001 года между Российской Федерацией и МБРР и дополнениями к Соглашению от 23 июня 2005 года. Целями Проекта являлись совершенствование системы государственного управления лесами Российской Федерации, улучшение управления лесопромышленных предприятий и подготовка кадров, создание более благоприятных условий для привлечения частного сектора к использованию лесов. Проект не был обоснован в достаточной степени и не реализован в установленные сроки (2001-2005 годы), реализация Проекта ограничилась лишь проведением семинаров и закупкой пожарной и лесохозяйственной техники и оборудования, при этом не было достигнуто большинство из поставленных целей.

Предложения

1. Обеспечить на федеральном уровне контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственному управлению в области лесных отношений и контроль за состоянием лесного фонда Российской Федерации как объекта федеральной собственности.

2. Завершить реформирование системы управления в области лесных отношений в соответствии с положениями нового Лесного кодекса, обеспечив его необходимыми финансовыми ресурсами.

3. Разработать и принять нормативные правовые акты и федеральную целевую программу, направленные на создание условий для повышения инвестиционной привлекательности развития лесного комплекса, включая создание инфраструктуры, обеспечивающей освоение труднодоступных участков лесного фонда; на развитие высокодоходных производств по переработке древесины и повышение конкурентоспособности отечественной лесной промышленности; на стимулирование внутреннего спроса на продукцию деревообработки, включая использование древесины в жилищном строительстве.

4. Обеспечить реализацию мероприятий, направленных на повышение конкурентоспособности отечественной лесной промышленности, борьбу с незаконными рубками леса и нелегальным оборотом древесины, воспроизводство лесного фонда, увеличение использования древесины в жилищном строительстве в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина от 30 апреля 2006 года №Пр-704 по итогам совещания по вопросу развития лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса 6 апреля 2006 года в Республике Коми.

5. Повысить эффективность принимаемых мер по противодействию незаконным рубкам леса и нелегальному обороту древесины за счет лицензирования лесозаготовительной деятельности, сертификации, стандартизации, экспертизы экспортируемых лесоматериалов, налаживания информационного обмена между контролирующими органами на всех этапах движения леса - от его вырубки, заготовки и транспортировки до таможенного оформления и вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации; уточнения порядка учета и определения индикативных цен на экспортируемые лесоматериалы с учетом реальных стоимостных, количественных и качественных характеристик леса как стратегически важного сырья.

6. Рассмотреть вопросы:

- целесообразности создания единого федерального органа исполнительной власти по государственному управлению в области лесных отношений;

- введения государственной монополии на экспорт необработанной древесины;

- целесообразности внесения изменений в новый Лесной кодекс и другие нормативные правовые акты, направленных на повышение доходов бюджетной системы от использования лесного фонда как объекта федеральной собственности, а именно:

- исключить из статей 78-80 нового Лесного кодекса, соответственно, положения о заключении договоров аренды лесных участков, предусматривающих внесение арендной платы по истечении первых 5 лет с начала действия аренды, об ограничении размера начального "шага аукциона", об обязанности заключения органами государственной власти с единственным участником аукциона соответствующего договора аренды по начальной цене предмета аукциона;

- восстановить в Земельном и Лесном кодексах Российской Федерации положения о возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли других категорий;

- повысить минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, в 5 раз в сравнении с действующими, что позволит довести долю лесных податей в цене круглого леса до уровня европейских стран и повысит эффективность функционирования всего лесного комплекса за счет увеличения объема государственных инвестиций в предприятия по переработке древесины, а также будет иметь позитивные последствия не только в экономике, но и в социальной сфере;

- привести в соответствие с требованиями статьи 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной продажей лесных насаждений для заготовки древесины, установленный статьей 19 нового Лесного кодекса;

- внести изменения в новый Лесной кодекс, другие нормативные правовые акты, а также государственный земельный кадастр в части отнесения лесных участков, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, к категории "земли лесного фонда".

Реализация предложений Счетной палаты Российской Федерации позволит увеличить объем поступления платежей за пользование лесным фондом в консолидированный бюджет до 60,5 млрд. рублей в год, в том числе в федеральный бюджет - 49,1 млрд рублей, что компенсирует необходимые расходы, связанные с внедрением нового механизма государственного управления в области лесных отношений, предусмотренного положениями Лесного кодекса Российской Федерации (приложение №6).

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.В. Одинцов"

Лесные ресурсы — последние новости

Москва — эко-новости региона