Правовой контрольза рациональным использованием и охраной недр
Авторы: В.Л. Бирюков, Г.А. Данилов
Потенциально богатейшая страна в мире за счет своих уникальных природных ресурсов Россия является одной из беднейших стран по качеству и уровню жизни россиян, определенную роль в исправлении данного несоответствия может сыграть усиление государственного и ведомственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также аудит недропользования.
Российская Федерация является богатейшей страной в мире за счет значительных запасов лесных, биологических, водных ресурсов, многообразных полезных ископаемых в недрах. Доходы и бюджет России формируются в основном за счет экспорта непереработанной нефти и газа, в меньшей степени – леса, велико потребление природных ресурсов и на внутреннем рынке страны.
Вместе с тем, в области правового регулирования отношений природопользования недоработанности Российского законодательства, отсутствия эффективной системы контроля за рациональным использованием и охраной природных ресурсов государственными уполномоченными органами.
Сложившаяся в России проблемная ситуация в минерально-сырьевом комплексе помимо объективных причин (распад СССР, кризисные явления в экономике и др.) во многом обусловлена принципиальными ошибками в стратегии формирования структуры управления геологоразведочными работами, отсутствием разработанной и утвержденной концепции национальной политики в области использования минерально-сырьевой базы страны. Этому во многом способствует сложившаяся практика лицензирования пользования недрами. Лицензионные соглашения сводятся, как правило, к формированию нескольких самых общих пунктов, касающихся платежей, объемов добычи сырья и их долевого распределения.
Все вышеизложенное создает объективные предпосылки для нерациональной отработки месторождений полезных ископаемых, когда в стремлении снизить издержки производства горное предприятие игнорирует требования рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр, промышленной и экологической безопасности горных работ.
Самыми типичными нарушениями природоохранного законодательства и законодательства о недрах, которые выявляются государственными проверками предприятий-недропользователей являются:
– безлицензионное (самовольное) пользование недрами;
– несоблюдение сроков геологического изучения недр. (В итоге сроки продлеваются на 10–15 лет, что выводит перспективные площади из активного недропользования. Это приводит к тому, что предприятия, пользуясь минимальной ставкой налогообложения на пользование недрами при геологическом изучении, "замораживают" значительные площади продуктивных нефтегазоносных и минерагенических провинций. Зафиксированы факты возврата таких объектов в государственный фонд недр как неизученных):
– производственная деятельность на ряде объектов недропользования ведется без получения в установленном порядке разрешительной документации;
– отсутствие заключений экспертиз, в том числе государственной экологической экспертизы;
– нарушение сроков и объемов добычи углеводородного сырья;
– несоблюдение установленных земельным законодательством условия землепользования на ряде объектов;
– переуступка прав пользования недрами;
– несоблюдения условий лицензионных соглашений в части: выполнения программ геологоразведочных работ, бурения и сейсморазведки по срокам и объемам;
– оформления в установленном порядке разрешений на размещение, использование, обезвреживание, захоронение и иное обращение с отходами, выброс загрязняющих веществ в атмосферу.
Возможности территориальных подразделений Федерального органа по управлению государственным фондом недр, Российского геологического контроля и промышленного надзора России по обеспечению рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр из-за недостаточной укомплектованности квалификационными кадрами весьма ограничены.
С ликвидацией отраслевых министерств резко ослаблена деятельность маркшейдерской службы горных предприятий. Оказавшиеся без централизованного методического руководства и административной защиты маркшейдеры-производственники не могут в полном объеме и качественно выполнять свои функции, связанные с осуществлением ведомственного контроля за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых и охраной недр, поскольку подвергаются определенному давлению со стороны руководителей горных предприятий.
Таким образом, контроль за соблюдением условий пользования недрами, при котором обеспечивается полное и комплексное использование ресурсов недр, а также экологическая и промышленная безопасность недропользования, в настоящее время недостаточно эффективен.
Рассмотрим виды существующего контроля за рациональным использованием и охраной недр.
В соответствии со ст. I2 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 (в ред. от 3 марта 1995 г. с изменениями от 8 августа 2001 г.) – далее Закон "О недрах" – недра являются государственной собственностью, соответственно контролируют их использование и распоряжаются ими специально уполномоченные на то государственные органы.
Рациональное использование недр – это система требований, реализация которых обеспечивает полное и комплексное использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. Эти требования имеют геологическую, горнотехническую, технологическую и экономическую направленность.
Требования к рациональному использованию недр, имеющие геологическую направленность, включают:
– обеспечение полноты геологического изучения недр;
– проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– проведение государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
горнотехническую направленность, включают:
– обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых или попутных компонентов;
– достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
технологическую направленность, включают:
– строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих полное и комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов, учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья;
– наиболее полное использование продуктов и отходов переработки, складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты;
экономическую направленность, включают:
– геолого-экономическая оценка месторождений полезных ископаемых на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления государственным фоном недр, с целью определения промышленной ценности месторождений, наиболее эффективных и безопасных (в техническом и экономическом отношении) способов их отработки и постановки запасов на государственный баланс.
Охрана недр – это система требований, реализация которых обеспечивает соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, захоронении промышленных стоков и отходов производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей. Эти требования должны учитываться при выдаче лицензий на право пользования недрами и выполняться всеми пользователями недр в соответствии с их компетенцией, правами и обязанностями. В случае нарушения требований к охране недр право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством о недрах РФ.
Требования к охране недр включают:
– охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и др. факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений;
– предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ производства, сбросе сточных вод;
– соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– предупреждение самовольной застройки земельных участков, расположенных над месторождениями полезных ископаемых, и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
– предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого и промышленного водоснабжения.
Задачей государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр является правовое, административное и экономическое обеспечение соблюдения всеми недропользователями порядка недропользования, определенного законодательством РФ.
В соответствии с законодательством о недрах в нашей стране создана система органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования и, в частности, государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр. Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ. Статья 36 Закона РФ "О недрах" закрепляет систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования. Закон определяет компенсацию федеральных органов государственной власти в этой сфере, разграничивает компетенцию федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяет их совместную компетенцию.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти в данной сфере установлена в ст. 3, ч. 4, ст. 9, и 3 ч., 1 ст. 13 ст. 16 и ст. 25 Закона РФ "О недрах". Совместная компетенция федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации определена в ч. 1 ст. 2.1, п. 6, 10, 11 ст. 3, п. 7 ст. 4, п. 1,2 ч. 1 ст. 13 и ч. 6 ст. 29 Закона РФ "О недрах". Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования отношений недропользования установлена и ст. 4 Закона РФ "О недрах".
В систему органов управления в рассматриваемой сфере входят органы государственной власти, наделенные общей и специальной компетенцией. К первой группе относятся Президент РФ, Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Важную роль в сфере государственного управления отношениями недропользования играют нормативные правовые акты Президента РФ в этой области: Указ от 8 июля 1997 г. № 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (5), Указ от 18 февраля 1993 г. № 234 "Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России" (6), распоряжение от 14 июля 1992 г. № 363-рп "Об осуществлении функций государственной экспертизы запасов полезных ископаемых" (7).
В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2–ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. От 31 декабря 1997 г.) Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Некоторые полномочия Правительства РФ прямо предусмотрены Законом РФ "О недрах". Например, согласно ст. 10.1 основаниями получения права пользования участками недр могут быть решение Правительства РФ, принятое по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; решение Правительства РФ при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения.
Ко второй группе государственных органов системы специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти в сфере управления недропользованием относятся Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный надзор России. Кроме того, некоторые функции управления в этой сфере осуществляет Министерство энергетики РФ.
Деятельность этих исполнительных органов государственной власти основана на принципе, закрепленном в ч. 3 ст. 36 Закона РФ "О недрах": федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.
МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Это Министерство является федеральным органом управления государственным фондом недр.
Кроме того, вопросами рационального использования и охраны недр занимаются органы государственного геологического контроля МПР России и промышленного надзора России. Контроль за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых, рациональным использованием и охраной недр возложен также и на маркшейдерскую службу, организованную у юридических лиц – недропользователей.
В число основных задач, стоящих перед МПР России, в частности, входят:
– разработка совместно с федеральными органами исполнительной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ основ государственной политики в области геологического изучения, использования и охраны недр;
– обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми недропользователями установленного порядка пользования недрами, требований законодательства, стандартов, норм и правил по геологическому изучению, использованию и охране недр, правил ведения государственного учета и отчетности в этой области;
– создание единой информационной системы недропользования в РФ;
– государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и геологической информации об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых и др.
В соответствии с возложенными задачами в функции МПР России по Управлению государственным фондом недр, в частности, входят:
– организация и осуществление в установленном порядке лицензирования пользования недрами;
– осуществление в установленном порядке государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр;
– определение совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора возможности и условий захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, обеспечивающих предотвращение загрязнения недр;
– утверждение правил и норм геологического изучения недр, а также совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора, другими органами федеральной исполнительной власти правил и норм в области использования и охраны недр, определение порядка и условий их применения;
– обобщение практики применения законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции МПР России, разработка предложений по его совершенствованию и др.
Как следует из задач и функций СПР России, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим (в пределах специальной компетенции) управление государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рациональному использованию недр, а также государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр (8).
В соответствии со ст. 37 Закона РФ "О недрах", Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 (9), задачей государственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Государственный геологический контроль осуществляет МПР России и органы Федерального горного и промышленного надзора России во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами (в том числе и с органами прокуратуры).
МПР России осуществляет государственный геологический контроль во взаимодействии:
– с Федеральным горным и промышленным надзором России по вопросам: достоверности и обоснованности предоставленных недропользователем материалов для списания с учета предприятий запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и неподтвердившихся при последующих геологоразведочных работах или разработке месторождений; предотвращения самовольного пользования недрами, необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;
– с Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды – по вопросам контроля за размещением извлекаемых из недр горных пород и полезных ископаемых с целью исключения их вредного влияния на окружающую среду;
– с соответствующими федеральными органами исполнительной власти по вопросам соблюдения законодательства о недрах, нормативных актов по порядку и условиям взимания платежей при пользовании недрами и целевому использованию отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Должностные лица органов государственного геологического контроля имеют право:
– давать пользователям недр и должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ;
– приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушениями установленных действующим законодательством норм и правил;
– вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;
– запрашивать у пользователя недр письменные объяснения геологического изучения, рационального использования и охраны недр;
– прекращение в установленном порядке совместно с органами Госгортехнадзора России самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;
– ограничивать, приостанавливать или запрещать несанкционированный сброс в недра сточных вод, вредных веществ и отходов производства;
– рассматривать в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, дела об администра
Потенциально богатейшая страна в мире за счет своих уникальных природных ресурсов Россия является одной из беднейших стран по качеству и уровню жизни россиян, определенную роль в исправлении данного несоответствия может сыграть усиление государственного и ведомственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также аудит недропользования.
Российская Федерация является богатейшей страной в мире за счет значительных запасов лесных, биологических, водных ресурсов, многообразных полезных ископаемых в недрах. Доходы и бюджет России формируются в основном за счет экспорта непереработанной нефти и газа, в меньшей степени – леса, велико потребление природных ресурсов и на внутреннем рынке страны.
Вместе с тем, в области правового регулирования отношений природопользования недоработанности Российского законодательства, отсутствия эффективной системы контроля за рациональным использованием и охраной природных ресурсов государственными уполномоченными органами.
Сложившаяся в России проблемная ситуация в минерально-сырьевом комплексе помимо объективных причин (распад СССР, кризисные явления в экономике и др.) во многом обусловлена принципиальными ошибками в стратегии формирования структуры управления геологоразведочными работами, отсутствием разработанной и утвержденной концепции национальной политики в области использования минерально-сырьевой базы страны. Этому во многом способствует сложившаяся практика лицензирования пользования недрами. Лицензионные соглашения сводятся, как правило, к формированию нескольких самых общих пунктов, касающихся платежей, объемов добычи сырья и их долевого распределения.
Все вышеизложенное создает объективные предпосылки для нерациональной отработки месторождений полезных ископаемых, когда в стремлении снизить издержки производства горное предприятие игнорирует требования рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр, промышленной и экологической безопасности горных работ.
Самыми типичными нарушениями природоохранного законодательства и законодательства о недрах, которые выявляются государственными проверками предприятий-недропользователей являются:
– безлицензионное (самовольное) пользование недрами;
– несоблюдение сроков геологического изучения недр. (В итоге сроки продлеваются на 10–15 лет, что выводит перспективные площади из активного недропользования. Это приводит к тому, что предприятия, пользуясь минимальной ставкой налогообложения на пользование недрами при геологическом изучении, "замораживают" значительные площади продуктивных нефтегазоносных и минерагенических провинций. Зафиксированы факты возврата таких объектов в государственный фонд недр как неизученных):
– производственная деятельность на ряде объектов недропользования ведется без получения в установленном порядке разрешительной документации;
– отсутствие заключений экспертиз, в том числе государственной экологической экспертизы;
– нарушение сроков и объемов добычи углеводородного сырья;
– несоблюдение установленных земельным законодательством условия землепользования на ряде объектов;
– переуступка прав пользования недрами;
– несоблюдения условий лицензионных соглашений в части: выполнения программ геологоразведочных работ, бурения и сейсморазведки по срокам и объемам;
– оформления в установленном порядке разрешений на размещение, использование, обезвреживание, захоронение и иное обращение с отходами, выброс загрязняющих веществ в атмосферу.
Возможности территориальных подразделений Федерального органа по управлению государственным фондом недр, Российского геологического контроля и промышленного надзора России по обеспечению рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр из-за недостаточной укомплектованности квалификационными кадрами весьма ограничены.
С ликвидацией отраслевых министерств резко ослаблена деятельность маркшейдерской службы горных предприятий. Оказавшиеся без централизованного методического руководства и административной защиты маркшейдеры-производственники не могут в полном объеме и качественно выполнять свои функции, связанные с осуществлением ведомственного контроля за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых и охраной недр, поскольку подвергаются определенному давлению со стороны руководителей горных предприятий.
Таким образом, контроль за соблюдением условий пользования недрами, при котором обеспечивается полное и комплексное использование ресурсов недр, а также экологическая и промышленная безопасность недропользования, в настоящее время недостаточно эффективен.
Рассмотрим виды существующего контроля за рациональным использованием и охраной недр.
В соответствии со ст. I2 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 (в ред. от 3 марта 1995 г. с изменениями от 8 августа 2001 г.) – далее Закон "О недрах" – недра являются государственной собственностью, соответственно контролируют их использование и распоряжаются ими специально уполномоченные на то государственные органы.
Рациональное использование недр – это система требований, реализация которых обеспечивает полное и комплексное использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. Эти требования имеют геологическую, горнотехническую, технологическую и экономическую направленность.
Требования к рациональному использованию недр, имеющие геологическую направленность, включают:
– обеспечение полноты геологического изучения недр;
– проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– проведение государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
горнотехническую направленность, включают:
– обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых или попутных компонентов;
– достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
технологическую направленность, включают:
– строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих полное и комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов, учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья;
– наиболее полное использование продуктов и отходов переработки, складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты;
экономическую направленность, включают:
– геолого-экономическая оценка месторождений полезных ископаемых на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления государственным фоном недр, с целью определения промышленной ценности месторождений, наиболее эффективных и безопасных (в техническом и экономическом отношении) способов их отработки и постановки запасов на государственный баланс.
Охрана недр – это система требований, реализация которых обеспечивает соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, захоронении промышленных стоков и отходов производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей. Эти требования должны учитываться при выдаче лицензий на право пользования недрами и выполняться всеми пользователями недр в соответствии с их компетенцией, правами и обязанностями. В случае нарушения требований к охране недр право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством о недрах РФ.
Требования к охране недр включают:
– охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и др. факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений;
– предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ производства, сбросе сточных вод;
– соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– предупреждение самовольной застройки земельных участков, расположенных над месторождениями полезных ископаемых, и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
– предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого и промышленного водоснабжения.
Задачей государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр является правовое, административное и экономическое обеспечение соблюдения всеми недропользователями порядка недропользования, определенного законодательством РФ.
В соответствии с законодательством о недрах в нашей стране создана система органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования и, в частности, государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр. Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ. Статья 36 Закона РФ "О недрах" закрепляет систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования. Закон определяет компенсацию федеральных органов государственной власти в этой сфере, разграничивает компетенцию федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяет их совместную компетенцию.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти в данной сфере установлена в ст. 3, ч. 4, ст. 9, и 3 ч., 1 ст. 13 ст. 16 и ст. 25 Закона РФ "О недрах". Совместная компетенция федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации определена в ч. 1 ст. 2.1, п. 6, 10, 11 ст. 3, п. 7 ст. 4, п. 1,2 ч. 1 ст. 13 и ч. 6 ст. 29 Закона РФ "О недрах". Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования отношений недропользования установлена и ст. 4 Закона РФ "О недрах".
В систему органов управления в рассматриваемой сфере входят органы государственной власти, наделенные общей и специальной компетенцией. К первой группе относятся Президент РФ, Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Важную роль в сфере государственного управления отношениями недропользования играют нормативные правовые акты Президента РФ в этой области: Указ от 8 июля 1997 г. № 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (5), Указ от 18 февраля 1993 г. № 234 "Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России" (6), распоряжение от 14 июля 1992 г. № 363-рп "Об осуществлении функций государственной экспертизы запасов полезных ископаемых" (7).
В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2–ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. От 31 декабря 1997 г.) Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Некоторые полномочия Правительства РФ прямо предусмотрены Законом РФ "О недрах". Например, согласно ст. 10.1 основаниями получения права пользования участками недр могут быть решение Правительства РФ, принятое по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; решение Правительства РФ при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения.
Ко второй группе государственных органов системы специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти в сфере управления недропользованием относятся Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный надзор России. Кроме того, некоторые функции управления в этой сфере осуществляет Министерство энергетики РФ.
Деятельность этих исполнительных органов государственной власти основана на принципе, закрепленном в ч. 3 ст. 36 Закона РФ "О недрах": федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.
МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Это Министерство является федеральным органом управления государственным фондом недр.
Кроме того, вопросами рационального использования и охраны недр занимаются органы государственного геологического контроля МПР России и промышленного надзора России. Контроль за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых, рациональным использованием и охраной недр возложен также и на маркшейдерскую службу, организованную у юридических лиц – недропользователей.
В число основных задач, стоящих перед МПР России, в частности, входят:
– разработка совместно с федеральными органами исполнительной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ основ государственной политики в области геологического изучения, использования и охраны недр;
– обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми недропользователями установленного порядка пользования недрами, требований законодательства, стандартов, норм и правил по геологическому изучению, использованию и охране недр, правил ведения государственного учета и отчетности в этой области;
– создание единой информационной системы недропользования в РФ;
– государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и геологической информации об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых и др.
В соответствии с возложенными задачами в функции МПР России по Управлению государственным фондом недр, в частности, входят:
– организация и осуществление в установленном порядке лицензирования пользования недрами;
– осуществление в установленном порядке государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр;
– определение совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора возможности и условий захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, обеспечивающих предотвращение загрязнения недр;
– утверждение правил и норм геологического изучения недр, а также совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора, другими органами федеральной исполнительной власти правил и норм в области использования и охраны недр, определение порядка и условий их применения;
– обобщение практики применения законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции МПР России, разработка предложений по его совершенствованию и др.
Как следует из задач и функций СПР России, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим (в пределах специальной компетенции) управление государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рациональному использованию недр, а также государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр (8).
В соответствии со ст. 37 Закона РФ "О недрах", Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 (9), задачей государственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Государственный геологический контроль осуществляет МПР России и органы Федерального горного и промышленного надзора России во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами (в том числе и с органами прокуратуры).
МПР России осуществляет государственный геологический контроль во взаимодействии:
– с Федеральным горным и промышленным надзором России по вопросам: достоверности и обоснованности предоставленных недропользователем материалов для списания с учета предприятий запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и неподтвердившихся при последующих геологоразведочных работах или разработке месторождений; предотвращения самовольного пользования недрами, необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;
– с Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды – по вопросам контроля за размещением извлекаемых из недр горных пород и полезных ископаемых с целью исключения их вредного влияния на окружающую среду;
– с соответствующими федеральными органами исполнительной власти по вопросам соблюдения законодательства о недрах, нормативных актов по порядку и условиям взимания платежей при пользовании недрами и целевому использованию отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Должностные лица органов государственного геологического контроля имеют право:
– давать пользователям недр и должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ;
– приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушениями установленных действующим законодательством норм и правил;
– вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;
– запрашивать у пользователя недр письменные объяснения геологического изучения, рационального использования и охраны недр;
– прекращение в установленном порядке совместно с органами Госгортехнадзора России самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;
– ограничивать, приостанавливать или запрещать несанкционированный сброс в недра сточных вод, вредных веществ и отходов производства;
– рассматривать в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, дела об администра