Основные функции и принципы экологической политики
Комплексный характер экологических проблем требует комплексного государст-венного управления в области охраны окружающей среды. Ниже перечислим функции такого управления.
• Экологическое прогнозирование качества окружающей среды и ее изменение под воздействием конкретной экологической политики.
• Экологическое планирование, то есть разработка стратегии и детальных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
• Регулирование экономической деятельности с помощью правовых норм.
• Руководство экологической деятельностью - организационное воздействие на реа-лизацию экологических программ.
• Экологический мониторинг - наблюдение за состоянием окружающей среды, учет наличия, качества и расходования природных ресурсов.
• Экологический контроль - деятельность по установлению соответствия и несоот-ветствия окружающей среды установленным требованиям законодательства.
• Экологическое образование, обеспечение населения экологической информацией и формирование общественного сознания с целью сознательного изменения культуры потребления.
Приводя пример многопланового подхода к проблеме экологии, можно рассмот-реть политику сокращения выбросов в США. Главными инструментами этой политики являются налог на использование энергии, налог на первоначальное приобретение обо-рудования и зданий, стандарты производственных процессов, информация и маркетинг для потребителей. Ученые экологи сходятся во мнении, что ключ к сокращению выбро-сов заключается именно в совместном применении административных и рыночных ме-тодов. Налогообложение приведет к росту цен на энергию и к сокращению энергопо-требления. Регулирование в форме стандартов может быть использовано для вытесне-ния с рынка наименее эффективного оборудования. Стимулирование и информацион-ные программы могут быть использованы для усиления конкуренции товарами, произ-веденными при превышении стандартов. Кроме того, информационные программы обеспечат покупателей зданий и энергопотребляющего оборудования информацией, необходимой для принятия решения с учетом ценовых сигналов налогообложения. Фи-нансируемые правительством программы исследования и развития необходимы для поддержки нововведений в промышленности в форме помощи в капиталоемких и рис-кованных инвестициях.
Принцип стоимости упущенных возможностей.
Этот принцип требует чтобы при использовании ограниченного ресурса учитыва-лась стоимость и неиспользованной альтернативы. Стоимость упущенных возможно-стей, состоит в разнице прибылей, которые мы получим при использовании окружаю-щей среды как приемника и вместилища отходов и использования той же местности в качестве сельскохозяйственных угодий . Надо отметить, что принцип действует и в об-ратную сторону, то есть охрана окружающей среды имеет свою стоимость с точки зре-ния не использования среды в хозяйственных целях.
Принцип “загрязнитель платит”.
В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудниче-ства и развития) 1972 г., принцип “загрязнитель платит” означает, что “загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей”.
В “Рекомендации Совета 75/436 Евратом, ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), ЕЭС от 3.03.75 о распределении затрат по охране окружающей среды и действи-ях органов общественной власти в этой области” дается определение и руководство по применению данного принципа. Отнесение расходов по борьбе с загрязнениями и дру-гими неблагоприятными воздействиями на окружающую среду на непосредственных виновников заставляет их в условиях рынка искать пути снижения загрязнения, исполь-зовать более приемлемые с экологической точки зрения технологии, принимать меры по более рациональному использованию природных ресурсов. Определение ЕЭС гла-сит, что “физические и юридические лица, действующие в рамках публичного частного права, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, не-обходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы стандартам или эквивалентным требованиям, обеспечивающим со-блюдение целевых показателей качества окружающей среды, или, при отсутствии таких показателей, стандартам и нормативам установленным общественными властями.”
Современную трактовку принципа “загрязнитель платит” можно свести к двум ос-новным положениям:
- загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности;
- загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержи через цены на свою продукцию и услуги.
Следует отметить, однако, что практическое применение принципа "загрязнитель платит" показывает множество отклонений от теоретических постулатов.
Во-первых, существует проблема идентификации загрязнителя. Юридически ответ-ственным за загрязнение признается физическое или юридическое лицо, которое прямо или косвенно наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба. Однозначное же определение ответственного за загряз-нение может быть затруднено, особенно тогда, когда загрязнение связано одновремен-но с несколькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причинами (цепное загрязнение): например, в загрязнении воздуха выхлопными газе виновен как производитель, так и владелец автомобиля. В этих случаях соответствую-щие расходы должны быть распределены таким образом, чтобы обеспечивалось опти-мальное с административной и экономической точки зрения решение и достигался бы максимальный эффект улучшения состояния окружающей среды.
Во-вторых, политические причины (потеря популярности среди избирателей) могут препятствовать принятию решений о проведении политики в соответствии с принци-пом "загрязнитель платит".
В-третьих, экономические причины, особенно на региональном уровне (безработи-ца, закрытие основных производств) создают внешне убедительный аргумент против применения данного принципа.
Тем не менее, не существует другого принципа экологической политики, который мог бы сравниться по эффективности с данным. Различные инструменты экологической политики по разному способствуют реализации этого принципа, о чем речь пойдет ниже.
Принцип долгосрочной перспективы.
Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением време-ни, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб.
Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна рассматри-ваться перспективно. Экологическая деятельность очень капиталоемка. Требуется не-сколько лет для накопления антиполлюционного капитала (например, строительство водоочистных сооружений и канализации). Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой структуры, переразмещение Фирм требуют одного-двух деся-тилетий. Поэтому экологическая политика должна проводиться постоянно.
Сейчас же мы порой наблюдаем обратные явления, старые свалки служат яр-чайшим примером необдуманной экологической политики без предвидения будущего ущерба.
Принцип взаимозависимости.
Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между природны-ми средами, технологиями производства, загрязнения и сокращения загрязнения, ме-жду самими загрязняющими веществами.
В качестве отрицательного примера можно привести экологическую политику в США и некоторых европейских странах в начале 70-х гг., концентрировавшуюся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшую почвой и свалками твердых от-ходов, загрязненных опасными веществами.
Принцип “пользователь платит”.
Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.
• Экологическое прогнозирование качества окружающей среды и ее изменение под воздействием конкретной экологической политики.
• Экологическое планирование, то есть разработка стратегии и детальных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
• Регулирование экономической деятельности с помощью правовых норм.
• Руководство экологической деятельностью - организационное воздействие на реа-лизацию экологических программ.
• Экологический мониторинг - наблюдение за состоянием окружающей среды, учет наличия, качества и расходования природных ресурсов.
• Экологический контроль - деятельность по установлению соответствия и несоот-ветствия окружающей среды установленным требованиям законодательства.
• Экологическое образование, обеспечение населения экологической информацией и формирование общественного сознания с целью сознательного изменения культуры потребления.
Приводя пример многопланового подхода к проблеме экологии, можно рассмот-реть политику сокращения выбросов в США. Главными инструментами этой политики являются налог на использование энергии, налог на первоначальное приобретение обо-рудования и зданий, стандарты производственных процессов, информация и маркетинг для потребителей. Ученые экологи сходятся во мнении, что ключ к сокращению выбро-сов заключается именно в совместном применении административных и рыночных ме-тодов. Налогообложение приведет к росту цен на энергию и к сокращению энергопо-требления. Регулирование в форме стандартов может быть использовано для вытесне-ния с рынка наименее эффективного оборудования. Стимулирование и информацион-ные программы могут быть использованы для усиления конкуренции товарами, произ-веденными при превышении стандартов. Кроме того, информационные программы обеспечат покупателей зданий и энергопотребляющего оборудования информацией, необходимой для принятия решения с учетом ценовых сигналов налогообложения. Фи-нансируемые правительством программы исследования и развития необходимы для поддержки нововведений в промышленности в форме помощи в капиталоемких и рис-кованных инвестициях.
Принцип стоимости упущенных возможностей.
Этот принцип требует чтобы при использовании ограниченного ресурса учитыва-лась стоимость и неиспользованной альтернативы. Стоимость упущенных возможно-стей, состоит в разнице прибылей, которые мы получим при использовании окружаю-щей среды как приемника и вместилища отходов и использования той же местности в качестве сельскохозяйственных угодий . Надо отметить, что принцип действует и в об-ратную сторону, то есть охрана окружающей среды имеет свою стоимость с точки зре-ния не использования среды в хозяйственных целях.
Принцип “загрязнитель платит”.
В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудниче-ства и развития) 1972 г., принцип “загрязнитель платит” означает, что “загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей”.
В “Рекомендации Совета 75/436 Евратом, ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), ЕЭС от 3.03.75 о распределении затрат по охране окружающей среды и действи-ях органов общественной власти в этой области” дается определение и руководство по применению данного принципа. Отнесение расходов по борьбе с загрязнениями и дру-гими неблагоприятными воздействиями на окружающую среду на непосредственных виновников заставляет их в условиях рынка искать пути снижения загрязнения, исполь-зовать более приемлемые с экологической точки зрения технологии, принимать меры по более рациональному использованию природных ресурсов. Определение ЕЭС гла-сит, что “физические и юридические лица, действующие в рамках публичного частного права, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, не-обходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы стандартам или эквивалентным требованиям, обеспечивающим со-блюдение целевых показателей качества окружающей среды, или, при отсутствии таких показателей, стандартам и нормативам установленным общественными властями.”
Современную трактовку принципа “загрязнитель платит” можно свести к двум ос-новным положениям:
- загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности;
- загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержи через цены на свою продукцию и услуги.
Следует отметить, однако, что практическое применение принципа "загрязнитель платит" показывает множество отклонений от теоретических постулатов.
Во-первых, существует проблема идентификации загрязнителя. Юридически ответ-ственным за загрязнение признается физическое или юридическое лицо, которое прямо или косвенно наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба. Однозначное же определение ответственного за загряз-нение может быть затруднено, особенно тогда, когда загрязнение связано одновремен-но с несколькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причинами (цепное загрязнение): например, в загрязнении воздуха выхлопными газе виновен как производитель, так и владелец автомобиля. В этих случаях соответствую-щие расходы должны быть распределены таким образом, чтобы обеспечивалось опти-мальное с административной и экономической точки зрения решение и достигался бы максимальный эффект улучшения состояния окружающей среды.
Во-вторых, политические причины (потеря популярности среди избирателей) могут препятствовать принятию решений о проведении политики в соответствии с принци-пом "загрязнитель платит".
В-третьих, экономические причины, особенно на региональном уровне (безработи-ца, закрытие основных производств) создают внешне убедительный аргумент против применения данного принципа.
Тем не менее, не существует другого принципа экологической политики, который мог бы сравниться по эффективности с данным. Различные инструменты экологической политики по разному способствуют реализации этого принципа, о чем речь пойдет ниже.
Принцип долгосрочной перспективы.
Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением време-ни, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб.
Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна рассматри-ваться перспективно. Экологическая деятельность очень капиталоемка. Требуется не-сколько лет для накопления антиполлюционного капитала (например, строительство водоочистных сооружений и канализации). Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой структуры, переразмещение Фирм требуют одного-двух деся-тилетий. Поэтому экологическая политика должна проводиться постоянно.
Сейчас же мы порой наблюдаем обратные явления, старые свалки служат яр-чайшим примером необдуманной экологической политики без предвидения будущего ущерба.
Принцип взаимозависимости.
Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между природны-ми средами, технологиями производства, загрязнения и сокращения загрязнения, ме-жду самими загрязняющими веществами.
В качестве отрицательного примера можно привести экологическую политику в США и некоторых европейских странах в начале 70-х гг., концентрировавшуюся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшую почвой и свалками твердых от-ходов, загрязненных опасными веществами.
Принцип “пользователь платит”.
Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.
