Основные проблемы и задачи законодательного обеспечения недропользования в России
Автор: В.П.Орлов
Основные задачи по совершенствованию природно-ресурсного законодательства России поставлены в послании Президента Федеральному Собранию РФ. Два законопроекта названы им первоочередными: Лесной кодекс и закон «О недрах». Кроме того, в стадии рассмотрения Водный кодекс и в разработке – закон «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов». Эти четыре сырьевые законопроекта и есть основная работа, которую предстоит выполнить возглавляемому мною Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в ближайшее время. До конца текущего года работа над ними должна быть закончена.
Параллельно с такими, я бы сказал, стратегическими задачами нам предстоит заниматься и текущими проблемами. В частности, поправками к Закону «Об охране окружающей среды», в Налоговый кодекс в части налогообложения природопользования. Весь блок природно-ресурсных законов должен как можно быстрее вступить в действие.
Действующее законодательство в области отношений недропользования, сформированное в начале 90-х гг., при всех его реальных и приписываемых ему недостатках обеспечило выживаемость минерально-сырьевого комплекса в условиях кризиса, а топливно-энергетический комплекс, прежде всего нефтегазовая промышленность, фактически спас экономику страны от полного развала.
С 2000 г. высокими темпами восстанавливается производство нефти, угля, руд черных и цветных металлов, горно-химического сырья, наметилась положительная динамика в развитии газового комплекса, добыче бокситов, алмазов, сырья для производства строительных материалов. Добыча золота в 2003 г. уже превысила уровень 1991 г. Начиная с 1999 г. устойчиво растет экономическая и особенно бюджетная эффективность минерально-сырьевого комплекса; на его долю приходится более 30 % производства ВВП, около 80 % экспорта и более 60 % прямых иностранных инвестиций. В проекте доходной части федерального бюджета на 2005 г. прямые рентные платежи (налог на добычу полезных ископаемых в сумме с экспортными таможенными пошлинами) стоят на первом месте среди других налогов и платежей. Только за счет увеличивающихся доходов от добычи нефти и газа в последние годы снижается налоговая нагрузка на все остальные отрасли экономики.
Можно утверждать, что правовой механизм использования сырьевого фактора в восстановлении экономики страны свою задачу выполнил достаточно успешно. И это, безусловно, основной показатель качества законодательства о недрах.
На новом этапе развития экономики, социальной сферы, политической системы и государственного управления перед минерально-сырьевым комплексом стоят задачи уже несколько иного характера, которые в общем виде можно сформулировать как повышение народнохозяйственной эффективности и устойчивости. Речь идет не просто о смене экстенсивного недропользования на высокотехнологичное и интенсивное, а о повышении его комплексной эффективности, включающей бюджетную, коммерческую, социально-экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие.
Естественно, новые задачи могут быть решены при условии существенной доработки и дополнения действующего законодательства.
Центральное место в нем должны занять разделы, касающиеся:
полноты, комплексности и рациональности использования минерально-сырьевой базы;
геологического изучения недр и мер по восстановлению принципа опережающего развития минерально-сырьевой базы, оптимизации ее структуры и сбалансированности;
создания системы государственного управления и регулирования (все виды экспертиз, контроля, координации, отчетности, экономических и административных рычагов реагирования на нарушения и значимые отклонения от установленных нормативов);
геолого-экономической и стоимостной оценки участков недр, подготовленных для эксплуатации;
регламентации горных отношений при пользовании недрами;
предоставления права пользования недрами;
разграничения полномочий между тремя уровнями власти: федеральным, региональным, местным.
Смещение акцентов с лицензирования недр на рациональное и наиболее эффективное использование уже распределенного фонда, а также на восполнение минерально-сырьевой базы как важнейшего условия устойчивости минерально-сырьевого комплекса и конкурентоспособности страны на мировых рынках является главной задачей нового законодательства о недрах.
Однако совершенствование законодательства путем внесения в него дополнений и изменений, подготовки новой редакции уже апробированных норм, расширения диапазона их действия, детализации должно идти по пути сохранения преемственности базовых принципов недропользования, на которых, собственно говоря, сформировался и устойчиво развивается современный минерально-сырьевой комплекс.
Во многом это определяется государственной минерально-сырьевой политикой.
Федеративное устройство государства предопределяет проведение единой государственной минерально-сырьевой политики, скоординированной между федеральным и региональным уровнями власти.
Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. утверждены "Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования", далее – Политика). В качестве главных положений Политики определены обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы (МСБ), рациональное и комплексное использование минерально-сырьевых ресурсов, а также защита геополитических интересов России.
В числе основных организационных мероприятий по реализации Политики центральное место отведено федеральным целевым программам (ФЦП) геологического изучения недр и развития МСБ, составляемым на основе долгосрочных прогнозов использования минерального сырья на внутренние нужды и экспорт.
Однако принятый документ содержит лишь основы государственной федеральной политики, задачи же государственной власти регионального уровня в нем не упомянуты.
Каждый субъект РФ и особенно те из них, в которых минерально-сырьевой комплекс вносит весомый вклад в экономику и производство валового регионального продукта, безусловно, заинтересованы в определении своей роли в реализации государственной Политики. Это подтверждается и рядом правовых положений. Во-первых, статусом единой нераспределенной государственной собственности на ресурсы недр. Во-вторых, конституционной нормой совместного ведения в сфере владения (право обладания) пользования (право извлечения пользы) и распоряжения (право на все виды сделок) ресурсами недр. В-третьих, согласно ст. 9 Конституции РФ "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". За обеспечение жизни и деятельности народов (т.е. населения) субъекта РФ отвечает государственная власть данного субъекта. Соответственно там, где природные ресурсы недр выполняют такие функции, региональная минерально-сырьевая политика является необходимым элементом государственного управления.
Следовательно, региональные органы государственной власти имеют достаточно оснований для проведения соответствующей политики в пределах своих полномочий. При этом главной целью государственной региональной политики в области использования минерального сырья и недропользования можно считать обеспечение социально-экономических и экологических основ жизни населения данного региона.
В основе государственной региональной минерально-сырьевой политики лежит принцип преобладания положительных социально-экономических эффектов над отрицательными социально-экологическими эффектами, обусловленными разведкой и разработкой полезных ископаемых. Учет и компенсация потерь местных жителей от изъятия из их традиционного пользования земли, лесных, водных и других природных ресурсов, решение экологических, социальных проблем, связанных как с созданием, так и с ликвидацией горных предприятий, – вот неполный перечень задач, стоящих перед региональными и местными органами власти.
Обеспечивающим условием служит наличие у органов государственной власти субъекта РФ достаточного объема прав и полномочий.
Полномочия региональных органов власти можно установить, используя различные подходы. Один подход – комплексно-уровневый, соответствующий двум уровням государственной власти в стране – федеральному и региональному. В этом случае каждый уровень власти обладает исчерпывающим объемом полномочий в установленной сфере управления. В частности, дополнительно к общераспространенным полезным ископаемым, отнесенным в настоящее время к компетенции субъекта Российской Федерации, в его ведение могут быть переданы мелкие, а в некоторых случаях и средние по запасам месторождения других полезных ископаемых. За Центром в таком случае закрепляются все полномочия по крупным и уникальным объектам на суше и по всем объектам на шельфе.
Второй подход – вертикально-функциональный, когда за Центром закрепляется определенный перечень функций по всем месторождениям минерального сырья, а за регионом – перечень других функций по этим же месторождениям.
Владельцам лицензий на конкретные участки недр желательно иметь дело с одним уровнем власти. Потому более предпочтителен первый подход к разграничению. В то же время технические и технологические стандарты, нормативы, методики, система отчетности и контроля должны быть едины для всех и установлены на федеральном уровне.
Например, в 2002 г. действовало 1608 лицензионных нефтяных добычных участков. Из них мельчайших – 806, мелких – 561, средних – 166, крупных – 75. На мельчайших и мелких объектах, в сумме составляющих 85 % разрабатываемых участков, добыто всего 15 % нефти, на средних – 35 %, на крупных – 50 %.
Сама структура добычного фонда подсказывает решение о передаче в регионы права управления мелкими и мельчайшими объектами и о сосредоточении внимания федеральных органов власти на крупных и средних нефтяных месторождениях, где фактически и решается судьба добычи.
Так называемым пакетным законом, принятым Госдумой и одобренным Советом Федерации, внесены изменения в большинство природоресурсных и природоохранных законов. В частности в «Закон о недрах» внесены принципиальные поправки, исключающие правило «двух ключей», действовавшее с 1992 года. Оно позволило в свое время предотвратить кризис в добывающих отраслях. Теперь будет действовать правило «одного ключа». То есть решающее слово будет за федеральным центром. Но мы не теряем надежд. Осенью Правительство должно представить в Думу проект федерального закона о делегировании полномочий. Этим документом необходимо не только восстановить права регионов, но и в некоторой части расширить их.
Наши предложения заключаются в следующем: перейти на «один ключ», но учитывать при этом масштабность объектов. Но ее оценивать опять же не по геологическим параметрам – запасам, а по экономическим, т.е. по стоимости запасов в недрах независимо от вида полезного ископаемого. Скажем объекты стоимостью 50–100 млн. долларов управляются регионом, а все что выше по стоимости – в компетенции федерального центра. При этом должна действовать единая система учета выдачи лицензий, согласований и т.д. Регион должен получить согласованный список месторождений и действовать самостоятельно. Равно как и федеральные органы власти должны представить региону перечень объектов, которые предполагается вводить, с тем, чтобы региональные органы власти сориентировались, в каком направлении, в каком объеме должна развиваться социальная сфера, инфраструктура. Полагаю, что в будущем законе, в том числе в «Законе о недрах», мы сумеем закрепить эти нормы через механизмы делегирования полномочий. Мне кажется, что центр должен прислушаться к таким пожеланиям, ибо это вопрос разумного прагматизма.
Надеюсь, что неоднократные высказывания Президента страны о необходимости усиления значимости и ответственности региональных органов власти, не повиснут в воздухе, а будут поняты правильно, в том числе в плане делегирования субъектам Федерации определенных полномочий. Кстати, на встрече В.В. Путина с группой членов Совета Федерации поднимался вопрос о делегировании полномочий в природоресурсной сфере. Президент эту идею поддержал.
Законом РФ "О недрах" полномочия в формировании и реализации государственной политики в сфере недропользования закреплены за федеральной исполнительной властью. А для органов власти субъектов Российской Федерации определены участие в разработке и реализации ФЦП, направленных на осуществление выработанной политики в недропользовании, а также подготовка и выполнение территориальных программ развития и использования МСБ.
Однако политика в недропользовании – это лишь составная часть минерально-сырьевой политики. Кроме того, действующая ФЦП "Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)" не отражает геологоразведочные работы, выполненные по региональным программам и проектам добывающих предприятий, на которые в сумме приходится около 90 % инвестиций в геологическое изучение недр страны и 100 % прироста разведанных запасов полезных ископаемых. Фактически раздел упомянутой ФЦП, касающийся минерально-сырьевых ресурсов, содержит лишь обоснование размещения государственных федеральных заказов общегеологического плана и не касается конкретных задач и решений по воспроизводству и использованию МСБ.
В нашем представлении ФЦП – это совокупность государственных региональных программ, объединяемая государственными федеральными задачами и заказами. В свою очередь региональная программа – это совокупность локальных программ и проектов недропользователей, объединяемых государственными региональными задачами и заказами. В этом случае ФЦП охватывает все три уровня субъектов отношений в сфере недропользования: предприятие, регион, государство.
Таким образом, государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования должна отражать интересы двух уровней государственной власти: федерального и регионального. Региональная политика, уровень и содержание ее целевых установок могут дополнять, уточнять и даже "приземлять" федеральную политику, ориентируя ее на решение не только общегосударственных задач, но и проблем сырьевых регионов. В основе региональной политики лежат проблемы и задачи социально-экономического плана, а также принцип преобладания положительных социально-экономических эффектов над накопленными известными и будущими отрицательными эффектами. Значение и содержание региональной политики может различаться для регионов в зависимости от текущей и перспективной роли минерально-сырьевого комплекса в их экономическом развитии.
Сложившиеся межбюджетные отношения в распределении доходов от добычи минерального сырья и практика администрирования законодательства о недрах показывают, что для обеспечения задач и целевых установок региональной политики органам государственной власти субъектов РФ необходим достаточный объем полномочий на основе более четкого и предметного их разграничения между центром и регионами. При этом можно говорить о минимальном и оптимальном объемах полномочий.
Минимальный объем полномочий должен быть достаточным для предотвращения преобладания суммарных отрицательных эффектов над суммарными положительными эффектами. Он может быть обеспечен путем передачи регионам функций согласования решений федерального органа управления фондом недр по всем видам сырья, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, сохраняющихся в ведении регионов. Но власти регионов в этом случае будут мало заинтересованы в развитии минерально-сырьевого комплекса на своей территории.
Оптимальный объем – это объем полномочий развития. Здесь должны участвовать не только функции согласования, как в первом случае, но и, как уже отмечалось выше, функции распоряжения мелкими, а иногда и средними по размерам месторождениями нефти, газа, золота, угля, руд черных и цветных металлов, за исключением руд урана и редких металлов. При таком разграничении полномочий субъекты Федерации будут более активны, так как именно их действия станут определяющими в развитии малого и среднего бизнеса в сырьевом секторе экономики региона, в обеспечении региональных потребностей в минеральном сырье, а также в росте налогооблагаемой базы. Функции согласования и координации, равно как и право их делегирования, в этом случае остаются за федеральными органами власти.
Минерально-сырьевая база, ее воспроизводство и использование в условиях сложившейся сырьевой ориентации экономики страны составляют важнейшее, если не определяющее звено федеративных отношений. Сохранить достигнутый за последнее десятилетие баланс в этих отношениях, придать им большую конкретность при учете экономической заинтересованности обеих сторон – одна из центральных задач государственной политики, синтезирующей федеральные и региональные интересы. Именно неопределенности в важнейших сторонах государственной минерально-сырьевой политики, прежде всего ее региональных аспектов, вот уже в течение ряда последних лет сдерживают развитие законодательства о недрах и нуждаются в первоочередном рассмотрении.
Особое место в законодательном обеспечении недропользования отводится инвестициям. Вопрос привлечения и защиты инвестиций – важнейшая задача законодательства. Например, согласно утверждённой Правительством РФ Энергетической стратегии до 2020 г., нефтяная и газовая промышленность должна инвестировать в разведку и в добычу каждый год 23–25 млрд. долларов. На самом деле вкладывается не более 10–11 миллиардов. То есть дефицит инвестиций явно виден. При этом деньги у компаний есть. Цены на нефть держатся на высоком уровне, налоговое законодательство в России достаточно либеральное для крупных компаний и критическое для мелких. Но что-то удерживает их от того, чтобы вложить имеющиеся свободные средства в основное и сопутствующее производство, включая и геологоразведку. Главное – недостаточная защита инвестиций в разведку и в рациональное использование недр. Компании, которые сегодня занимаются эксплуатацией недр, меньше всего заинтересованы в наращивании запасов.
Почему? Во-первых, потому, что ликвидирован прежний механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ) через систему целевых отчислений, а взамен не предложено ничего нового.
В целом отчисления на ВМСБ были аналогом отчислений на амортизацию, которые являются главным источником восстановления техники и других основных средств предприятий. Не надо забывать, что фонд недр, независимо от того, распределён ли он или находится в резерве государства, – это государственная собственность и к тому же – часть национального богатства. Поэтому государство и должно применять механизмы роста этого богатства, т.е. поощрять или принуждать добывающие компании заниматься геологоразведкой. Лучше, конечно, использовать поощрительный механизм.
Во-вторых, потому, что в последние годы мы постоянно слышим: наши компании, в том числе и нефтяные, имеют избыточные запасы и к ним надо применить экономические или административные санкции, чтобы эти запасы изъять. Об этом вслух говорят официальные лица и политики различного ранга. Ну и кто отважится вложить свою прибыль в разведку запасов, которые могут быть вот так просто изъяты из пользования компании? Как может совет директоров планировать инвестиции в разведку, в наращивание запасов, которые завтра объявят «лишними» и отнимут. На сегодня средняя стоимость прироста разведанных запасов нефти составляет 3–5 долларов за тонну. Разведка 100 млн. тонн обходится в 300–500 млн. долларов.
Компания должна быть уверена, что разведанные за ее средства запасы останутся на её балансе и будут работать на капитализацию компании.
Другое дело, что в распределённом фонде недр имеются месторождения, которые длительное время не используются. Это – особая статья. Здесь много нюансов, которые надо знать и понять. Возьмём нефтяные и газовые месторождения Восточной Сибири. Пока Правительство не примет решение о маршрутах магистральных трубопроводов и о порядке инвестирования средств в их строительство – серьёзных работ по доразведке и обустройству месторождений не будет, даже если каждые год-два менять владельцев лицензий. Дело-то государственное, а, учитывая крупные перспективы – стратегически важное. Порознь ко
Основные задачи по совершенствованию природно-ресурсного законодательства России поставлены в послании Президента Федеральному Собранию РФ. Два законопроекта названы им первоочередными: Лесной кодекс и закон «О недрах». Кроме того, в стадии рассмотрения Водный кодекс и в разработке – закон «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов». Эти четыре сырьевые законопроекта и есть основная работа, которую предстоит выполнить возглавляемому мною Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в ближайшее время. До конца текущего года работа над ними должна быть закончена.
Параллельно с такими, я бы сказал, стратегическими задачами нам предстоит заниматься и текущими проблемами. В частности, поправками к Закону «Об охране окружающей среды», в Налоговый кодекс в части налогообложения природопользования. Весь блок природно-ресурсных законов должен как можно быстрее вступить в действие.
Действующее законодательство в области отношений недропользования, сформированное в начале 90-х гг., при всех его реальных и приписываемых ему недостатках обеспечило выживаемость минерально-сырьевого комплекса в условиях кризиса, а топливно-энергетический комплекс, прежде всего нефтегазовая промышленность, фактически спас экономику страны от полного развала.
С 2000 г. высокими темпами восстанавливается производство нефти, угля, руд черных и цветных металлов, горно-химического сырья, наметилась положительная динамика в развитии газового комплекса, добыче бокситов, алмазов, сырья для производства строительных материалов. Добыча золота в 2003 г. уже превысила уровень 1991 г. Начиная с 1999 г. устойчиво растет экономическая и особенно бюджетная эффективность минерально-сырьевого комплекса; на его долю приходится более 30 % производства ВВП, около 80 % экспорта и более 60 % прямых иностранных инвестиций. В проекте доходной части федерального бюджета на 2005 г. прямые рентные платежи (налог на добычу полезных ископаемых в сумме с экспортными таможенными пошлинами) стоят на первом месте среди других налогов и платежей. Только за счет увеличивающихся доходов от добычи нефти и газа в последние годы снижается налоговая нагрузка на все остальные отрасли экономики.
Можно утверждать, что правовой механизм использования сырьевого фактора в восстановлении экономики страны свою задачу выполнил достаточно успешно. И это, безусловно, основной показатель качества законодательства о недрах.
На новом этапе развития экономики, социальной сферы, политической системы и государственного управления перед минерально-сырьевым комплексом стоят задачи уже несколько иного характера, которые в общем виде можно сформулировать как повышение народнохозяйственной эффективности и устойчивости. Речь идет не просто о смене экстенсивного недропользования на высокотехнологичное и интенсивное, а о повышении его комплексной эффективности, включающей бюджетную, коммерческую, социально-экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие.
Естественно, новые задачи могут быть решены при условии существенной доработки и дополнения действующего законодательства.
Центральное место в нем должны занять разделы, касающиеся:
полноты, комплексности и рациональности использования минерально-сырьевой базы;
геологического изучения недр и мер по восстановлению принципа опережающего развития минерально-сырьевой базы, оптимизации ее структуры и сбалансированности;
создания системы государственного управления и регулирования (все виды экспертиз, контроля, координации, отчетности, экономических и административных рычагов реагирования на нарушения и значимые отклонения от установленных нормативов);
геолого-экономической и стоимостной оценки участков недр, подготовленных для эксплуатации;
регламентации горных отношений при пользовании недрами;
предоставления права пользования недрами;
разграничения полномочий между тремя уровнями власти: федеральным, региональным, местным.
Смещение акцентов с лицензирования недр на рациональное и наиболее эффективное использование уже распределенного фонда, а также на восполнение минерально-сырьевой базы как важнейшего условия устойчивости минерально-сырьевого комплекса и конкурентоспособности страны на мировых рынках является главной задачей нового законодательства о недрах.
Однако совершенствование законодательства путем внесения в него дополнений и изменений, подготовки новой редакции уже апробированных норм, расширения диапазона их действия, детализации должно идти по пути сохранения преемственности базовых принципов недропользования, на которых, собственно говоря, сформировался и устойчиво развивается современный минерально-сырьевой комплекс.
Во многом это определяется государственной минерально-сырьевой политикой.
Федеративное устройство государства предопределяет проведение единой государственной минерально-сырьевой политики, скоординированной между федеральным и региональным уровнями власти.
Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. утверждены "Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования", далее – Политика). В качестве главных положений Политики определены обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы (МСБ), рациональное и комплексное использование минерально-сырьевых ресурсов, а также защита геополитических интересов России.
В числе основных организационных мероприятий по реализации Политики центральное место отведено федеральным целевым программам (ФЦП) геологического изучения недр и развития МСБ, составляемым на основе долгосрочных прогнозов использования минерального сырья на внутренние нужды и экспорт.
Однако принятый документ содержит лишь основы государственной федеральной политики, задачи же государственной власти регионального уровня в нем не упомянуты.
Каждый субъект РФ и особенно те из них, в которых минерально-сырьевой комплекс вносит весомый вклад в экономику и производство валового регионального продукта, безусловно, заинтересованы в определении своей роли в реализации государственной Политики. Это подтверждается и рядом правовых положений. Во-первых, статусом единой нераспределенной государственной собственности на ресурсы недр. Во-вторых, конституционной нормой совместного ведения в сфере владения (право обладания) пользования (право извлечения пользы) и распоряжения (право на все виды сделок) ресурсами недр. В-третьих, согласно ст. 9 Конституции РФ "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". За обеспечение жизни и деятельности народов (т.е. населения) субъекта РФ отвечает государственная власть данного субъекта. Соответственно там, где природные ресурсы недр выполняют такие функции, региональная минерально-сырьевая политика является необходимым элементом государственного управления.
Следовательно, региональные органы государственной власти имеют достаточно оснований для проведения соответствующей политики в пределах своих полномочий. При этом главной целью государственной региональной политики в области использования минерального сырья и недропользования можно считать обеспечение социально-экономических и экологических основ жизни населения данного региона.
В основе государственной региональной минерально-сырьевой политики лежит принцип преобладания положительных социально-экономических эффектов над отрицательными социально-экологическими эффектами, обусловленными разведкой и разработкой полезных ископаемых. Учет и компенсация потерь местных жителей от изъятия из их традиционного пользования земли, лесных, водных и других природных ресурсов, решение экологических, социальных проблем, связанных как с созданием, так и с ликвидацией горных предприятий, – вот неполный перечень задач, стоящих перед региональными и местными органами власти.
Обеспечивающим условием служит наличие у органов государственной власти субъекта РФ достаточного объема прав и полномочий.
Полномочия региональных органов власти можно установить, используя различные подходы. Один подход – комплексно-уровневый, соответствующий двум уровням государственной власти в стране – федеральному и региональному. В этом случае каждый уровень власти обладает исчерпывающим объемом полномочий в установленной сфере управления. В частности, дополнительно к общераспространенным полезным ископаемым, отнесенным в настоящее время к компетенции субъекта Российской Федерации, в его ведение могут быть переданы мелкие, а в некоторых случаях и средние по запасам месторождения других полезных ископаемых. За Центром в таком случае закрепляются все полномочия по крупным и уникальным объектам на суше и по всем объектам на шельфе.
Второй подход – вертикально-функциональный, когда за Центром закрепляется определенный перечень функций по всем месторождениям минерального сырья, а за регионом – перечень других функций по этим же месторождениям.
Владельцам лицензий на конкретные участки недр желательно иметь дело с одним уровнем власти. Потому более предпочтителен первый подход к разграничению. В то же время технические и технологические стандарты, нормативы, методики, система отчетности и контроля должны быть едины для всех и установлены на федеральном уровне.
Например, в 2002 г. действовало 1608 лицензионных нефтяных добычных участков. Из них мельчайших – 806, мелких – 561, средних – 166, крупных – 75. На мельчайших и мелких объектах, в сумме составляющих 85 % разрабатываемых участков, добыто всего 15 % нефти, на средних – 35 %, на крупных – 50 %.
Сама структура добычного фонда подсказывает решение о передаче в регионы права управления мелкими и мельчайшими объектами и о сосредоточении внимания федеральных органов власти на крупных и средних нефтяных месторождениях, где фактически и решается судьба добычи.
Так называемым пакетным законом, принятым Госдумой и одобренным Советом Федерации, внесены изменения в большинство природоресурсных и природоохранных законов. В частности в «Закон о недрах» внесены принципиальные поправки, исключающие правило «двух ключей», действовавшее с 1992 года. Оно позволило в свое время предотвратить кризис в добывающих отраслях. Теперь будет действовать правило «одного ключа». То есть решающее слово будет за федеральным центром. Но мы не теряем надежд. Осенью Правительство должно представить в Думу проект федерального закона о делегировании полномочий. Этим документом необходимо не только восстановить права регионов, но и в некоторой части расширить их.
Наши предложения заключаются в следующем: перейти на «один ключ», но учитывать при этом масштабность объектов. Но ее оценивать опять же не по геологическим параметрам – запасам, а по экономическим, т.е. по стоимости запасов в недрах независимо от вида полезного ископаемого. Скажем объекты стоимостью 50–100 млн. долларов управляются регионом, а все что выше по стоимости – в компетенции федерального центра. При этом должна действовать единая система учета выдачи лицензий, согласований и т.д. Регион должен получить согласованный список месторождений и действовать самостоятельно. Равно как и федеральные органы власти должны представить региону перечень объектов, которые предполагается вводить, с тем, чтобы региональные органы власти сориентировались, в каком направлении, в каком объеме должна развиваться социальная сфера, инфраструктура. Полагаю, что в будущем законе, в том числе в «Законе о недрах», мы сумеем закрепить эти нормы через механизмы делегирования полномочий. Мне кажется, что центр должен прислушаться к таким пожеланиям, ибо это вопрос разумного прагматизма.
Надеюсь, что неоднократные высказывания Президента страны о необходимости усиления значимости и ответственности региональных органов власти, не повиснут в воздухе, а будут поняты правильно, в том числе в плане делегирования субъектам Федерации определенных полномочий. Кстати, на встрече В.В. Путина с группой членов Совета Федерации поднимался вопрос о делегировании полномочий в природоресурсной сфере. Президент эту идею поддержал.
Законом РФ "О недрах" полномочия в формировании и реализации государственной политики в сфере недропользования закреплены за федеральной исполнительной властью. А для органов власти субъектов Российской Федерации определены участие в разработке и реализации ФЦП, направленных на осуществление выработанной политики в недропользовании, а также подготовка и выполнение территориальных программ развития и использования МСБ.
Однако политика в недропользовании – это лишь составная часть минерально-сырьевой политики. Кроме того, действующая ФЦП "Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)" не отражает геологоразведочные работы, выполненные по региональным программам и проектам добывающих предприятий, на которые в сумме приходится около 90 % инвестиций в геологическое изучение недр страны и 100 % прироста разведанных запасов полезных ископаемых. Фактически раздел упомянутой ФЦП, касающийся минерально-сырьевых ресурсов, содержит лишь обоснование размещения государственных федеральных заказов общегеологического плана и не касается конкретных задач и решений по воспроизводству и использованию МСБ.
В нашем представлении ФЦП – это совокупность государственных региональных программ, объединяемая государственными федеральными задачами и заказами. В свою очередь региональная программа – это совокупность локальных программ и проектов недропользователей, объединяемых государственными региональными задачами и заказами. В этом случае ФЦП охватывает все три уровня субъектов отношений в сфере недропользования: предприятие, регион, государство.
Таким образом, государственная политика в области использования минерального сырья и недропользования должна отражать интересы двух уровней государственной власти: федерального и регионального. Региональная политика, уровень и содержание ее целевых установок могут дополнять, уточнять и даже "приземлять" федеральную политику, ориентируя ее на решение не только общегосударственных задач, но и проблем сырьевых регионов. В основе региональной политики лежат проблемы и задачи социально-экономического плана, а также принцип преобладания положительных социально-экономических эффектов над накопленными известными и будущими отрицательными эффектами. Значение и содержание региональной политики может различаться для регионов в зависимости от текущей и перспективной роли минерально-сырьевого комплекса в их экономическом развитии.
Сложившиеся межбюджетные отношения в распределении доходов от добычи минерального сырья и практика администрирования законодательства о недрах показывают, что для обеспечения задач и целевых установок региональной политики органам государственной власти субъектов РФ необходим достаточный объем полномочий на основе более четкого и предметного их разграничения между центром и регионами. При этом можно говорить о минимальном и оптимальном объемах полномочий.
Минимальный объем полномочий должен быть достаточным для предотвращения преобладания суммарных отрицательных эффектов над суммарными положительными эффектами. Он может быть обеспечен путем передачи регионам функций согласования решений федерального органа управления фондом недр по всем видам сырья, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, сохраняющихся в ведении регионов. Но власти регионов в этом случае будут мало заинтересованы в развитии минерально-сырьевого комплекса на своей территории.
Оптимальный объем – это объем полномочий развития. Здесь должны участвовать не только функции согласования, как в первом случае, но и, как уже отмечалось выше, функции распоряжения мелкими, а иногда и средними по размерам месторождениями нефти, газа, золота, угля, руд черных и цветных металлов, за исключением руд урана и редких металлов. При таком разграничении полномочий субъекты Федерации будут более активны, так как именно их действия станут определяющими в развитии малого и среднего бизнеса в сырьевом секторе экономики региона, в обеспечении региональных потребностей в минеральном сырье, а также в росте налогооблагаемой базы. Функции согласования и координации, равно как и право их делегирования, в этом случае остаются за федеральными органами власти.
Минерально-сырьевая база, ее воспроизводство и использование в условиях сложившейся сырьевой ориентации экономики страны составляют важнейшее, если не определяющее звено федеративных отношений. Сохранить достигнутый за последнее десятилетие баланс в этих отношениях, придать им большую конкретность при учете экономической заинтересованности обеих сторон – одна из центральных задач государственной политики, синтезирующей федеральные и региональные интересы. Именно неопределенности в важнейших сторонах государственной минерально-сырьевой политики, прежде всего ее региональных аспектов, вот уже в течение ряда последних лет сдерживают развитие законодательства о недрах и нуждаются в первоочередном рассмотрении.
Особое место в законодательном обеспечении недропользования отводится инвестициям. Вопрос привлечения и защиты инвестиций – важнейшая задача законодательства. Например, согласно утверждённой Правительством РФ Энергетической стратегии до 2020 г., нефтяная и газовая промышленность должна инвестировать в разведку и в добычу каждый год 23–25 млрд. долларов. На самом деле вкладывается не более 10–11 миллиардов. То есть дефицит инвестиций явно виден. При этом деньги у компаний есть. Цены на нефть держатся на высоком уровне, налоговое законодательство в России достаточно либеральное для крупных компаний и критическое для мелких. Но что-то удерживает их от того, чтобы вложить имеющиеся свободные средства в основное и сопутствующее производство, включая и геологоразведку. Главное – недостаточная защита инвестиций в разведку и в рациональное использование недр. Компании, которые сегодня занимаются эксплуатацией недр, меньше всего заинтересованы в наращивании запасов.
Почему? Во-первых, потому, что ликвидирован прежний механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ) через систему целевых отчислений, а взамен не предложено ничего нового.
В целом отчисления на ВМСБ были аналогом отчислений на амортизацию, которые являются главным источником восстановления техники и других основных средств предприятий. Не надо забывать, что фонд недр, независимо от того, распределён ли он или находится в резерве государства, – это государственная собственность и к тому же – часть национального богатства. Поэтому государство и должно применять механизмы роста этого богатства, т.е. поощрять или принуждать добывающие компании заниматься геологоразведкой. Лучше, конечно, использовать поощрительный механизм.
Во-вторых, потому, что в последние годы мы постоянно слышим: наши компании, в том числе и нефтяные, имеют избыточные запасы и к ним надо применить экономические или административные санкции, чтобы эти запасы изъять. Об этом вслух говорят официальные лица и политики различного ранга. Ну и кто отважится вложить свою прибыль в разведку запасов, которые могут быть вот так просто изъяты из пользования компании? Как может совет директоров планировать инвестиции в разведку, в наращивание запасов, которые завтра объявят «лишними» и отнимут. На сегодня средняя стоимость прироста разведанных запасов нефти составляет 3–5 долларов за тонну. Разведка 100 млн. тонн обходится в 300–500 млн. долларов.
Компания должна быть уверена, что разведанные за ее средства запасы останутся на её балансе и будут работать на капитализацию компании.
Другое дело, что в распределённом фонде недр имеются месторождения, которые длительное время не используются. Это – особая статья. Здесь много нюансов, которые надо знать и понять. Возьмём нефтяные и газовые месторождения Восточной Сибири. Пока Правительство не примет решение о маршрутах магистральных трубопроводов и о порядке инвестирования средств в их строительство – серьёзных работ по доразведке и обустройству месторождений не будет, даже если каждые год-два менять владельцев лицензий. Дело-то государственное, а, учитывая крупные перспективы – стратегически важное. Порознь ко
