Природоохранная деятельность прокуратуры
Важнейшим звеном в сложном государственном механизме надзора за исполнени-ем экологического законодательства являются органы прокуратуры.
Они призваны вместе со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды обеспечивать экологический правопорядок.
Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды является одним из главных направлений их деятельности. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. (в дальнейшем — Закон о прокуратуре РФ). В нем излагаются общие задачи органов прокуратуры. Более конкретные задачи проку-рорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства нашли свое отражение в других нормативных правовых актах, а также в приказах, распоряжениях, указаниях, информационных письмах и иных документах Генерального прокурора РФ. Все они тесно связаны с основными задачами природоохраны, определяемыми Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды ".
В соответствии с Законом о прокуратуре РФ, органы прокуратуры осуществляют прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объеди-нениями, должностными лицами; проверку законности и полноты принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природ-ную среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причи-ненного их здоровью экологическими правонарушениями.
При этом прокуроры используют преимущества единой централизованной системы органов прокуратуры, независимой от местных органов, чего нет у других природоохран-ных структур. Органы прокуратуры в условиях нарастания экологических правонаруше-ний активно пытаются закрывать те правовые бреши, которые не всегда могут закрыть существующие природоохранные органы. С этой целью в системе органов прокуратуры для обеспечения законности в экологической сфере созданы и успешно функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.
Все это не означает, что прокуратура подменяет в этих вопросах соответствующие контрольные природоохранные органы. Основные усилия и действия прокуроров концен-трируются прежде всего там, где исчерпываются полномочия контролирующих органов, на правовой оценке наиболее серьезных правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей и затрагивающих интересы большого количества населения.
Каждый год прокурорами направляются в суды больше тысячи уголовных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды и дру-гих экологических преступлениях. За последние годы по протестам прокуроров отменено более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнитель-ной власти субъектов федерации, местного самоуправления, должностных лиц управлен-ческих и контролирующих органов по вопросам природопользования.
Спектр допускаемых экологических правонарушений весьма широк: здесь и раз-мещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, не-законное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятия земель особо охра-няемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции феде-ральных органов и многое другое.
В связи с этим первоочередной задачей прокуратуры является дальнейшее повы-шение эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за полным, своевремен-ным и законным применением правомочий, предоставленных органам экологического контроля, и активного требования от этих органов проведения проверок.
Другой важной задачей прокуратуры следует считать организацию взаимодействия с этими органами.
При этом следует исходить из следующего. Во-первых, природоохранные органы обладают всеми необходимыми правами и возможностями по выявлению, пресечению и устранению нарушений природоохранительного законодательства и ведомственных актов, привлечению к ответственности виновных лиц и принятию мер к возмещению причинен-ного материального ущерба. Во-вторых, прокуроры, как уже отмечалось, не вправе под-менять природоохранные органы, дублировать их деятельность, выполнять функцию кон-троля. В-третьих, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомст-венности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природо-охранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от указанных орга-нов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов для этого, предъявления исков в суды и арбитражные суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений. Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами и, с другой — призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы. Это по-ложение характеризуется следующими особенностями.
Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законода-тельство об охране природы, но это не означает, что обязательно его осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокура-туры, когда его соблюдение контролируют природоохранные органы, т.е. тогда, когда от-сутствуют явные основания для прокурорского вмешательства. Основания для такого вмешательства могут отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного за-конодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство, вмешательство прокурора все-гда правомерно, хотя и не обязательно. Вмешательство прокурора всегда необходимо, ко-гда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений приро-доохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохран-ные органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений законодатель-ства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обя-занности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполне-ния природоохранительного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает, кому можно поручить проведение проверки. Всегда, когда это возможно, ее проведение следует поручать природоохранным органам. Для этого проку-роры должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия.
Прокуроры обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления и уст-ранения нарушений природоохранительного законодательства, от кого бы они ни исходи-ли, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности правонарушите-лей, в том числе и уголовной, преследуя основную цель — предупреждение нарушений указанного законодательства. Для этого они должны широко использовать свои полномо-чия и правовые средства реагирования, предоставленные им Законом о прокуратуре.
Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную за-коном ответственность.
Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для озна-комления иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законодательст-вом. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, прово-димых органами прокуратуры, до их завершения.
В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и воз-можных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, кото-рые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реа-гирования: протест, представление, постановление.
Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре РФ на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Практика прокурорского надзора свиде-тельствует, что издание правовых актов (приказов, инструкций, положений и других) в нарушение природоохранительного законодательства допускается, к сожалению, многими организациями, начиная с министерств и кончая самыми малыми предприятиями и дру-гими органами. Наиболее часто принимаются незаконные или необоснованные постанов-ления о привлечении к административной ответственности за нарушения экологического законодательства административными комиссиями, а также государственными санитар-ными врачами. Это обычно выражается в превышении полномочий при наложении адми-нистративных взысканий, в привлечении к ответственности при отсутствии или недока-занности вины, при отсутствии причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями, наложении взысканий по истечении сроков их применения, установлен-ных законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представи-тельного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, тре-бующих немедленного устранения выявленного нарушения, закон разрешает прокурору устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. Закон обязывает о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщать прокурору в письменной форме.
Представление прокурора является наиболее распространенным средством реаги-рования на нарушения природоохранительного законодательства. Оно вносится прокуро-ром или его заместителем, согласно ст. 24 Закона о прокуратуре РФ, в орган или должно-стному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безот-лагательному рассмотрению. Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способст-вующих им обстоятельств. Законом установлен месячный срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способст-вующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Постановление прокурора выносится, как сказано в ст. 25 Закона о прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Так, к примеру, в слу-чае обнаружения признаков экологического преступления им выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в наруше-нии природоохранительного законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонаруше-нии, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокуро-ру в письменной форме.
Кроме того, прокуроры обязаны принимать меры к обеспечению возмещения мате-риального ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного законодательст-ва. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе предъявлять и поддержи-вать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В последние годы число таких актов имеют тенденцию к росту.
Вместе с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым подменяют другие органы. Подавляющее число исков, ес-ли это не связано с рассмотрением судами уголовных дел, должны в первую очередь предъявляться уполномоченными на то органами: комитетами по охране природы, орга-нами здравоохранения, местными органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять иски преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоя-нии сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать активизации и совершенствованию работы по возмещению материального ущерба этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в судах и арбитражных судах.
Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить толь-ко Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Россий-ской Федерации — также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ и приравнен-ные к ним прокуроры или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и меж-районные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры Поволжья, расположенные по всей территории, где протекает Волга и втекающие в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в арбитражный суд своей об-ласти сначала в Волжскую природоохранную прокуратуру, приравненную к областной.
Ко всему прочему прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (ис-полнением) внесенных ими актов прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащие-ся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений приро-доохранительного законодательства.
Законом о прокуратуре РФ предусмотрена ответственность за неисполнение требо-ваний прокурора.
В настоящее время эта проблема решается следующим образом. Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной или административной ответственности.
К задачам органов прокуратуры следует также отнести необходимость широкого разъяснения ими природоохранительного законодательства. Вся деятельность прокурату-ры должна проводиться в условиях гласности.
Наиболее активной реакции органов прокуратуры в настоящее время требует про-блема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии, захоронение радио-активных отходов, нарушение правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактив-ными веществами, их хранения, перевозки и т.п.
Особой задачей прокуратуры является систематическая проверка исполнения зако-нодательства об экологических фондах, поскольку имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для решения неот-ложных природоохранных задач.
Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением ме-ждународных обязательств, принятых в целях решения глобальных экологических про-блем. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет на осно-вании ст. 2 Закона о прокуратуре РФ прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглаше-ния по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров, в т.ч. и по вопросам экологической безопасности.
Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без постоянного совершенствования работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь го-родским и иным прокурорам в организации надзора за исполнением законов об охране природы.
Проверки исполнения законов проводятся, как сказано в Законе о прокуратуре РФ, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения зако-на, требующих принятия мер прокурором. Под информацией принято понимать сведе-ния о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления
За последние годы Генеральной прокуратурой РФ с Участием природоохранных и территориальных прокуроров были проведены проверки исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных отходов; предотвращения захоронения ра-диоактивных и других опасных веществ; незаконного вывоза биологических ресурсов за рубеж; охрану морской экономической зоны, животного мира; соблюдение водного, лес-ного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодатель-ства о недрах, а также по преодолению последствий Чернобыльской аварии и по другим экологическим вопросам. По результатам вносились представления руководителям феде-ральных министерств и ведомств, информации Президенту РФ, Правительству РФ, в Фе-деральное Собрание РФ с постановкой конкретных вопросов об усилении контроля за со-блюдением природоохранительного законодательства, устранении противоречий в зако-нах, о разработке законодательных актов, усиливающих ответственность за экологические правонарушения.
Все чаще прокуроры стали направлять в суды и арбитражные суды иски, связанные с загрязнением рек стоками с городских свалок, сбросами сточных вод с превышением предельно допустимых концентраций вредных веществ; незаконной (самовольной) поруб-кой леса, нарушением правил рыболовства, санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными иски прокуроров о признании недействительными актов органов ме-стной власти управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологи-ческое законодательство. Например, в г. Белгороде было принято незаконное постановле-ние: "О закреплении охотничьих угодий за обществом охотников и рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться местная администрация).
Органами прокуратуры только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений природоохра-нительного законодательства, отменено 2112 незаконных правовых актов, принятых орга-нами власти субъектов федерации. Наиболее характерными экологическими нарушениями являются:
— выдача разрешений на размещение экологически опасных объектов в запретных зонах;
— изъятие особо охраняемых природных территорий и лесов первой группы под застройку;
— необоснованное освобождение от платы за загрязнение природной среды;
— выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных ресурсов;
— использование денежных средств экологических фондов на цели, не связанные с охраной природы;
— присвоение функций и компетенции федеральных органов органами субъектов Федерации.
К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по сведениям, поступающим из контролирующих органов, при наличии признаков преступления возбу-ждаются уголовные дела. Кроме того, в случае отказа в возбуждении уголовного дела не-редко не оповещаются органы экологического контроля для привлечения нарушителей природоохранительного законодательства к иным видам ответственности. В результате они остаются безнаказанными.
В рамках единой системы органов прокуратуры России наряду с территориальны-ми прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.
Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного законо-дательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского надзора в экологи-чески неблагополучных территориях, увеличена штатная численность прокурорских ра-ботников, создана Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.
Создание и деятельность природ
Они призваны вместе со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды обеспечивать экологический правопорядок.
Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды является одним из главных направлений их деятельности. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. (в дальнейшем — Закон о прокуратуре РФ). В нем излагаются общие задачи органов прокуратуры. Более конкретные задачи проку-рорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства нашли свое отражение в других нормативных правовых актах, а также в приказах, распоряжениях, указаниях, информационных письмах и иных документах Генерального прокурора РФ. Все они тесно связаны с основными задачами природоохраны, определяемыми Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды ".
В соответствии с Законом о прокуратуре РФ, органы прокуратуры осуществляют прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объеди-нениями, должностными лицами; проверку законности и полноты принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природ-ную среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причи-ненного их здоровью экологическими правонарушениями.
При этом прокуроры используют преимущества единой централизованной системы органов прокуратуры, независимой от местных органов, чего нет у других природоохран-ных структур. Органы прокуратуры в условиях нарастания экологических правонаруше-ний активно пытаются закрывать те правовые бреши, которые не всегда могут закрыть существующие природоохранные органы. С этой целью в системе органов прокуратуры для обеспечения законности в экологической сфере созданы и успешно функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.
Все это не означает, что прокуратура подменяет в этих вопросах соответствующие контрольные природоохранные органы. Основные усилия и действия прокуроров концен-трируются прежде всего там, где исчерпываются полномочия контролирующих органов, на правовой оценке наиболее серьезных правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей и затрагивающих интересы большого количества населения.
Каждый год прокурорами направляются в суды больше тысячи уголовных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды и дру-гих экологических преступлениях. За последние годы по протестам прокуроров отменено более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнитель-ной власти субъектов федерации, местного самоуправления, должностных лиц управлен-ческих и контролирующих органов по вопросам природопользования.
Спектр допускаемых экологических правонарушений весьма широк: здесь и раз-мещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, не-законное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятия земель особо охра-няемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции феде-ральных органов и многое другое.
В связи с этим первоочередной задачей прокуратуры является дальнейшее повы-шение эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за полным, своевремен-ным и законным применением правомочий, предоставленных органам экологического контроля, и активного требования от этих органов проведения проверок.
Другой важной задачей прокуратуры следует считать организацию взаимодействия с этими органами.
При этом следует исходить из следующего. Во-первых, природоохранные органы обладают всеми необходимыми правами и возможностями по выявлению, пресечению и устранению нарушений природоохранительного законодательства и ведомственных актов, привлечению к ответственности виновных лиц и принятию мер к возмещению причинен-ного материального ущерба. Во-вторых, прокуроры, как уже отмечалось, не вправе под-менять природоохранные органы, дублировать их деятельность, выполнять функцию кон-троля. В-третьих, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомст-венности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природо-охранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от указанных орга-нов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов для этого, предъявления исков в суды и арбитражные суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений. Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами и, с другой — призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы. Это по-ложение характеризуется следующими особенностями.
Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законода-тельство об охране природы, но это не означает, что обязательно его осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокура-туры, когда его соблюдение контролируют природоохранные органы, т.е. тогда, когда от-сутствуют явные основания для прокурорского вмешательства. Основания для такого вмешательства могут отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного за-конодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство, вмешательство прокурора все-гда правомерно, хотя и не обязательно. Вмешательство прокурора всегда необходимо, ко-гда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений приро-доохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохран-ные органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений законодатель-ства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обя-занности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполне-ния природоохранительного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает, кому можно поручить проведение проверки. Всегда, когда это возможно, ее проведение следует поручать природоохранным органам. Для этого проку-роры должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия.
Прокуроры обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления и уст-ранения нарушений природоохранительного законодательства, от кого бы они ни исходи-ли, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности правонарушите-лей, в том числе и уголовной, преследуя основную цель — предупреждение нарушений указанного законодательства. Для этого они должны широко использовать свои полномо-чия и правовые средства реагирования, предоставленные им Законом о прокуратуре.
Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную за-коном ответственность.
Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для озна-комления иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законодательст-вом. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, прово-димых органами прокуратуры, до их завершения.
В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и воз-можных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, кото-рые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реа-гирования: протест, представление, постановление.
Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре РФ на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Практика прокурорского надзора свиде-тельствует, что издание правовых актов (приказов, инструкций, положений и других) в нарушение природоохранительного законодательства допускается, к сожалению, многими организациями, начиная с министерств и кончая самыми малыми предприятиями и дру-гими органами. Наиболее часто принимаются незаконные или необоснованные постанов-ления о привлечении к административной ответственности за нарушения экологического законодательства административными комиссиями, а также государственными санитар-ными врачами. Это обычно выражается в превышении полномочий при наложении адми-нистративных взысканий, в привлечении к ответственности при отсутствии или недока-занности вины, при отсутствии причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями, наложении взысканий по истечении сроков их применения, установлен-ных законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представи-тельного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, тре-бующих немедленного устранения выявленного нарушения, закон разрешает прокурору устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. Закон обязывает о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщать прокурору в письменной форме.
Представление прокурора является наиболее распространенным средством реаги-рования на нарушения природоохранительного законодательства. Оно вносится прокуро-ром или его заместителем, согласно ст. 24 Закона о прокуратуре РФ, в орган или должно-стному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безот-лагательному рассмотрению. Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способст-вующих им обстоятельств. Законом установлен месячный срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способст-вующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Постановление прокурора выносится, как сказано в ст. 25 Закона о прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Так, к примеру, в слу-чае обнаружения признаков экологического преступления им выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в наруше-нии природоохранительного законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонаруше-нии, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокуро-ру в письменной форме.
Кроме того, прокуроры обязаны принимать меры к обеспечению возмещения мате-риального ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного законодательст-ва. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе предъявлять и поддержи-вать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В последние годы число таких актов имеют тенденцию к росту.
Вместе с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым подменяют другие органы. Подавляющее число исков, ес-ли это не связано с рассмотрением судами уголовных дел, должны в первую очередь предъявляться уполномоченными на то органами: комитетами по охране природы, орга-нами здравоохранения, местными органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять иски преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоя-нии сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать активизации и совершенствованию работы по возмещению материального ущерба этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в судах и арбитражных судах.
Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить толь-ко Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Россий-ской Федерации — также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ и приравнен-ные к ним прокуроры или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и меж-районные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры Поволжья, расположенные по всей территории, где протекает Волга и втекающие в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в арбитражный суд своей об-ласти сначала в Волжскую природоохранную прокуратуру, приравненную к областной.
Ко всему прочему прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (ис-полнением) внесенных ими актов прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащие-ся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений приро-доохранительного законодательства.
Законом о прокуратуре РФ предусмотрена ответственность за неисполнение требо-ваний прокурора.
В настоящее время эта проблема решается следующим образом. Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной или административной ответственности.
К задачам органов прокуратуры следует также отнести необходимость широкого разъяснения ими природоохранительного законодательства. Вся деятельность прокурату-ры должна проводиться в условиях гласности.
Наиболее активной реакции органов прокуратуры в настоящее время требует про-блема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии, захоронение радио-активных отходов, нарушение правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактив-ными веществами, их хранения, перевозки и т.п.
Особой задачей прокуратуры является систематическая проверка исполнения зако-нодательства об экологических фондах, поскольку имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для решения неот-ложных природоохранных задач.
Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением ме-ждународных обязательств, принятых в целях решения глобальных экологических про-блем. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет на осно-вании ст. 2 Закона о прокуратуре РФ прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглаше-ния по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров, в т.ч. и по вопросам экологической безопасности.
Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без постоянного совершенствования работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь го-родским и иным прокурорам в организации надзора за исполнением законов об охране природы.
Проверки исполнения законов проводятся, как сказано в Законе о прокуратуре РФ, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения зако-на, требующих принятия мер прокурором. Под информацией принято понимать сведе-ния о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления
За последние годы Генеральной прокуратурой РФ с Участием природоохранных и территориальных прокуроров были проведены проверки исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных отходов; предотвращения захоронения ра-диоактивных и других опасных веществ; незаконного вывоза биологических ресурсов за рубеж; охрану морской экономической зоны, животного мира; соблюдение водного, лес-ного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодатель-ства о недрах, а также по преодолению последствий Чернобыльской аварии и по другим экологическим вопросам. По результатам вносились представления руководителям феде-ральных министерств и ведомств, информации Президенту РФ, Правительству РФ, в Фе-деральное Собрание РФ с постановкой конкретных вопросов об усилении контроля за со-блюдением природоохранительного законодательства, устранении противоречий в зако-нах, о разработке законодательных актов, усиливающих ответственность за экологические правонарушения.
Все чаще прокуроры стали направлять в суды и арбитражные суды иски, связанные с загрязнением рек стоками с городских свалок, сбросами сточных вод с превышением предельно допустимых концентраций вредных веществ; незаконной (самовольной) поруб-кой леса, нарушением правил рыболовства, санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными иски прокуроров о признании недействительными актов органов ме-стной власти управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологи-ческое законодательство. Например, в г. Белгороде было принято незаконное постановле-ние: "О закреплении охотничьих угодий за обществом охотников и рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться местная администрация).
Органами прокуратуры только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений природоохра-нительного законодательства, отменено 2112 незаконных правовых актов, принятых орга-нами власти субъектов федерации. Наиболее характерными экологическими нарушениями являются:
— выдача разрешений на размещение экологически опасных объектов в запретных зонах;
— изъятие особо охраняемых природных территорий и лесов первой группы под застройку;
— необоснованное освобождение от платы за загрязнение природной среды;
— выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных ресурсов;
— использование денежных средств экологических фондов на цели, не связанные с охраной природы;
— присвоение функций и компетенции федеральных органов органами субъектов Федерации.
К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по сведениям, поступающим из контролирующих органов, при наличии признаков преступления возбу-ждаются уголовные дела. Кроме того, в случае отказа в возбуждении уголовного дела не-редко не оповещаются органы экологического контроля для привлечения нарушителей природоохранительного законодательства к иным видам ответственности. В результате они остаются безнаказанными.
В рамках единой системы органов прокуратуры России наряду с территориальны-ми прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.
Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного законо-дательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского надзора в экологи-чески неблагополучных территориях, увеличена штатная численность прокурорских ра-ботников, создана Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.
Создание и деятельность природ
